Казалось бы, местные выборы сами по себе не могут иметь особого влияния на жизнь страны в целом. В европейских странах результаты местных выборов на общенациональном уровне обычно служат маркером отношения населения к политике правящей партии — если она получает меньше, значит, нужно что-то менять. На Украине обычно и такого эффекта не было, но тут ввели пропорциональную систему и устроили полтора майдана (в 2013-14 и мирный — в 2019). И выборы внезапно приобрели общенациональное значение.
«Четвёртый тур»
Изначально местные выборы 2020 года рассматривались как своеобразный «четвёртый тур» выборов 2019 года (после двух туров президентских и парламентских выборов). Перед электоральным циклом 2019 года ставились два задачи.
Стратегической задачей выборов была смена политической элиты. Выборы 2019 года с ней в целом справились на общенациональном уровне, и стоял вопрос о смене её также на уровне местном.
Задачей тактической было подтверждение права Владимира Зеленского и партии «Слуга народа» дальше руководить страной. Это обратная сторона успеха в стратегии: то, что граждане хотели сменить политическую элиту, совершенно не означает, что они хотели сменить её на такую новую элиту.
Если бы местные выборы прошли в 2019 году, можно было бы ожидать полного успеха — и политические партии и региональные элиты были полностью деморализованы разгромом на выборах депутатов в мажоритарной части.
Однако президент и его окружение встретились с проблемами законодательного порядка — назначить внеочередные выборы во всех населённых пунктах без исключения нельзя, каждое решение нужно принимать отдельным голосованием. Притом что на подконтрольной Киеву территории Украины порядка 25 тыс. одних только населённых пунктов, голосование по таким решениям заняло бы у Верховной Рады порядка 250 рабочих дней, что, разумеется, лишает смысла всю процедуру.
Выдвигались предложения провести досрочные перевыборы в связи с вступлением в силу новой редакции Конституции в результате завершения децентрализации (создания объединённых территориальных общин по всей территории страны) или же в результате принятия конституционных изменений, предполагаемых Минскими соглашениями. Однако ни тот, ни другой процесс завершить в 2019 году не удалось.
Не удалась даже частная мера — организация перевыборов в пяти ключевых городах (Киев, Харьков, Одесса, Днепр, Львов).
В 2020 году параметры «четвёртого тура» уже совершенно иные. В первую очередь это связано с тем, что «Слуга народа» утратила статус «новой элиты» и стала просто властью, отношение к которой традиционно не самое лучшее. Кроме того, региональные элиты оправились после поражения в 2019 году и смогут выступить на выборах гораздо более организованно. Возможности для решительной победы «Слугой народа» утрачены.
Партия «Слуга народа» фактически отказалась от борьбы за посты мэров крупнейших городов и вернулась к практике получения преимуществ за счёт изменений законодательства (например, в Раде опять обсуждается закон о Киеве, который должен существенно сократить возможности мэра города, коим с почти 100%-ной вероятностью останется Виталий Кличко). По данным социологии, при выборах областных советов СН получит порядка 15% голосов, что практически исключает формирование монобольшинства в областях. Не будет власти СН и в большинстве населённых пунктов и территориальных общин, хотя фракции СН будут значительными, и во многих случаях создать устойчивое большинство без их участия будет невозможно.
Децентрализация
В действительности то, что у «Слуги народа» уже нет шансов гарантированно получить контроль над местными советами, особого значения для системы власти не имеет благодаря децентрализации.
В первую очередь децентрализация фактически разрушает систему регионального самоуправления. Полномочия областных и районных советов существенно сокращены в пользу расширения власти на уровне населённых пунктов и территориальных общин. К тому же и количество районов радикально уменьшено.
Что касается органов самоуправления на местах, то у Киева есть достаточно возможностей, чтобы их контролировать.
Во-первых, это особенности бюджетной системы Украины — органы местного самоуправления напрямую зависят от финансирования из центрального бюджета. С формальной точки зрения перераспределение средств должно зависеть от потребностей регионов и возможностей бюджета, но фактически, как мы понимаем, много связано с политической позицией местного самоуправления и населения регионов.
Во-вторых, Киев сохраняет возможности для контроля над регионами через систему исполнительной власти. Вступление в действие разделов Конституции, связанных с местным самоуправлением (пока они заблокированы отсутствием ясности с выполнением Минских соглашений), не ослабит, а усилит влияние центра: по новой системе ответственность за состояние дел на местах несёт самоуправление, зато представляющие центральную власть префекты имеют возможность приостанавливать действие актов самоуправления и даже распускать местные советы.
В-третьих, у Киева остаётся контроль над правоохранительными органами, а через них — влияние на региональные элиты. Правда, пресловутая антикоррупционной система, построенная американцами, не функционирует, но для того, чтобы кошмарить «региональных баронов», она и не нужна… Правда, у «баронов» есть и свои методы работы с правоохранителями, и подспудная борьба за влияние на судей, прокуроров, полицейских и эсбэушников не прекращается ни на миг. Причём региональные власти, как правило, опережают в этой борьбе Киев.
Гарантии унитарности Украины
Возможность федерализации Украины — постоянная тема в российских СМИ, но тут россияне традиционно находятся в плену заблуждений. До последнего времени никаких значимых игроков, которым нужна была бы федерализация, на Украине не было.
Центральной власти федерализация не нужна по понятным причинам — ей не нужна конкуренция. Как мы отметили выше, «децентрализация» в её украинском изводе обернулась своей противоположностью.
Олигархам она тоже не нужна — им значительно проще контролировать местное самоуправление, чем относительно более состоятельные во всех отношениях власти субъектов федерации (во всяком случае они так считают).
Региональные элиты тоже особенной заинтересованности в федерализации не показывали. Им вполне достаточно было осуществлять реальную власть, в то время как ответственность за ситуацию в стране и регионах нёс Киев. Кстати, социология стабильно показывает, что уровень доверия к местным властям на Украине, как правило, выше, чем к властям центральным (исключение — моменты майданов, когда новая власть имела некоторое время зашкаливающий рейтинг).
Населению, в общем, смысл термина «федерализация» непонятен, и ему вполне хватает возможности жаловаться в Киев на беспредел местных элит и жаловаться элитам на беспредел центральных властей.
Риски «феодализации»
Наибольшей угрозой для унитарности Украины является повторение ситуации 1994 года, когда возможности центрального бюджета были столь мизерными, что местные и региональные власти вынуждены были обходиться и без них. При этом центральная власть в лице Л.М. Кравчука оказалась настолько слаба, что не смогла предотвратить внесение изменений в законодательство, которые привели к прямому избранию глав регионов и лишили президента админресурса на местах.
Сейчас такие риски для Украины стали более актуальными по трём причинам.
Во-первых, Украина деградирует в экономическом отношении, и возможности Киева финансировать бюджеты местных общин падают.
В то же время надо понимать, что этот процесс происходит значительно медленнее, чем в начале 90-х. К тому же играют роль мощные сдерживающие факторы — война, которая даёт работу машиностроению, и трудовая миграция в Европу. Да и потребности местных общин по мере сокращения населения страны снижаются…
Во-вторых, региональные элиты недовольны ходом «децентрализации».
Собственно, процессы, называемые «феодализацией», идут на Украине давно, и общий их вектор с децентрализацией не очень совпадает. Другое дело, что «региональные бароны» то ли не могут объединиться, то ли не могут выработать общую платформу, то ли не могут её подать обществу в сколько-нибудь пристойной форме (тем более что они же и сами славили и славят децентрализацию). В общем, не похоже, что этот аспект выйдет в публично-политическую плоскость в ближайшее время.
В-третьих, центральная киевская власть слаба как никогда.
Само по себе это тоже особого значения не имеет — в условиях отсутствия сильной оппозиции, которая бы требовала отказа от унитаризма. В смысле оппозиция есть, и она сильная, но в основном она боится федерализации ещё больше, чем власть.
Наиболее реальный риск для Украины — внезапная утрата управляемости с одновременным финансовым кризисом. Но киевские власти настолько преуспели в деконструкции регионального самоуправления, что наиболее вероятно не разделение на несколько государств, а провал управления до уровня отдельных населённых пунктов. Как, собственно, и было в 1917-20 годах.
