Первоначально закон об особом статусе был принят на закрытом заседании Верховной Рады 16 сентября 2014 года еще предыдущим (избранным в 2012 году) составом в рамках выполнения первых Минских соглашений от 19 сентября 2014 года.
Закон об особом статусе — как он есть
В соответствии с этим законом временно, на три года вводился особый порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей.
Особенности самоуправления следующие:
— недопущение уголовного преследования участников событий в Донецкой и Луганской областях;
— содействие языковому самоопределению жителей в соответствии с законом об особенностях государственной языковой политики (важный момент — речь идет о свободном изучении языков меньшинств, но не о получении образования на языках меньшинств);
— невозможность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, избранного по Минским соглашениям (выборы должны были состояться 7 декабря);
— участие самоуправления в назначении прокуроров и судей;
— органы самоуправления районов заключают с правительством, министерствами и другими центральными органами власти соглашения об экономическом, социальном и культурном развитии районов (с выходом на соглашение о развитии всех ОРДЛО, т.е., предполагается их некая субъектность в целом);
— государство вводит особый режим хозяйственной и инвестиционной деятельности: Кабмин принимает соответствующую целевую программу, а Рада — соответствующие расходы в Госбюджете;
— в районах развивается трансграничное сотрудничество на основании соглашений с регионами РФ;
— местные советы создают отряды народной милиции, осуществляющие функции по охране правопорядка (сейчас эти функции выполняет полиция республик; ни по задачам, ни по подчиненности эти отряды не имеют отношения к нынешней «народной милиции» ДНР и ЛНР).
Закон не вступил в действие потому, что не были определены границы ОРДЛО, а они не были определены потому, что продолжались боевые действия, в частности — за Дебальцевский выступ.
Закрепление статус-кво
12 февраля 2015 года были подписаны вторые Минские соглашения.
Принятый в сентябре закон в целом новым соглашениям соответствовал, но 17 марта в него были внесены изменения, описывающие характеристики выборов органов местного самоуправления и указывающие, что введение закона в действие возможно только после проведения таких выборов. Важной была норма о том, что выборы могут пройти только после вывода всех незаконных вооруженных формирований (т.е. — армий ДНР и ЛНР). Эта норма соответствовала Минским соглашениям (в соглашениях разоружение и вывод НВФ — пункт 10, а проведение выборов — пункт 12).
В тот же день Рада, наконец, утвердила границы ОРДЛО. В соответствии с ним в украинскую зону ответственности входил и город Дебальцево, за который в это время шли последние бои.
Гораздо хуже было другое. Минские соглашения требовали согласования принимаемых законов с представителями ОРДЛО (де-факто ими стали представители непризнанных республик), но никто с ними в прямые переговоры не вступал и принятие тех или иных законодательных норм не согласовывал.
Невозможность ведения переговоров была закреплена принятым тогда же постановлением о признании ОРДЛО временно оккупированной территорией. Правда, признав территории оккупированным Рада не нашла в себе смелости указать субъект оккупации. Так и осталось загадкой, кто же, все-таки, оккупировал оккупированные территории.
То же касалось и конституционных изменений. Минские соглашения предполагают введение особенностей местного самоуправления на неподконтрольных Киеву территориях с их закреплением в Конституции. 31 августа 2015 года Рада (под давлением США) приняла в первом чтении соответствующие поправки в Переходные положения Конституции. Само по себе это было сомнительно с точки зрения соглашений, предполагавших введение особого режима самоуправления на постоянной основе, в то время как Переходные положения, по умолчанию, включают временные нормы. Однако, даже такую норму принять в целом не удалось. Формальной причиной был «особый статус Донбасса», но фактически проблема состояла в недовольстве региональных элит особенностями децентрализации, вводимыми изменениями других разделов Конституции.
Кстати, 17 же марта Рада обратилась с СБ ООН и Совету ЕС с предложением ввести на территорию Донбасса международной миротворческой миссии.
В 2016 году был принят закон об амнистии, но он предполагал амнистию только украинских военнослужащих, не совершивших тяжких и особо тяжкий преступлений во время участия в АТО. Фактически это дало Украине право говорить, что участники событий на Донбассе были амнистированы.
Обновление и ликвидация
По ряду причин, разбор которых — тема для отдельного материала, Минские соглашения не были выполнены ни в 2015, ни в 2016 году.
18 октября 2017 года должно было минуть три года с вступления в действие закона, после чего он терял силу. На этот момент и США, и Украине было выгодно продолжать переговорный процесс, поскольку существовали предположения, что, хотя Россия и не рухнула под гнетом санкций, она все же готова пойти на уступки в вопросе Донбасса.
Именно это и было основным аргументом президента, когда он обращался к депутатам с тем, чтобы они продлили действие закона.
6 октября 2017 года Рада, большинством в 229 голосов, продлила действие закона на один год.
В тот же день был принят в первом чтении проект закона об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях (в быту — закон о деоккупации). 18 января 2018 года закон был принят во втором чтении.
Фактически, этот закон аннулировал выполнение Минских соглашений и лишал смысла закон об особом статусе.
Во-первых, в законе не упоминались Минские соглашения и закон об особом статусе.
Во-вторых, территории ЛДНР признавались оккупированными Россией, а их власти назывались оккупационной администрацией. Это на законодательном уровне исключает какие-либо переговоры с представителями республик (хотя оставляет лазейку для определения каких-то других «представителей», не связанных с ЛДНР и согласованных с Киевом).
В-третьих, закон предполагает привлечение к уголовной ответственности тех самых лиц, которые должны были быть объектом амнистии.
28 февраля Конституционный Суд Украины отменил закон об основах государственной языковой политики, после чего, естественно, закон об особом статусе обессмыслился в части языкового самоопределения.
Не смотря на фактический выход Украины из соглашений, никаких реальных мер в этой связи никем принято не было — переговоры в Минском формате продолжаются.
Вопрос о пролонгации
Поскольку приближается срок, когда закон прекращает свое действие, встал вопрос о его продлении.
Представители США и ЕС предлагают Украине продлить действие закона, поскольку иначе Украина выйдет из Минских соглашений и у Запада не будет оснований для продления санкций против России.
Аргументация Курта Волкера выглядит примерно так: Украина «приняла закон об особом порядке, она приняла закон об амнистии, она готова провести местные выборы… Украинские власти не могут внедрить эти идеи до тех пор, пока территории будут оккупированными. Мы должны сосредоточить внимание, чтобы территории стали деоккупированными». Также он напомнил, что «мнения многих людей в ЕС сводятся к тому, что они хотели бы отменить санкции, даже если Россия ничего не сделала для выполнения ее части минских соглашений». Т.е., о выполнении соглашений Украиной речь даже не идет. И при этом в самих соглашениях Россия не упоминается как участник процесса их, соглашений, реализации. Россия — одна из сторон гарантирующих их выполнение, как Франция и Германия.
В украинском парламенте отношение к продлению закона неоднозначное. Ряд депутатов обоснованно утверждает, что действие закона не может быть продлено, поскольку закон лишился смысла после принятия закона о деоккупации или поскольку закону противоречат выборы глав республик, запланированные в ДНР и ЛНР. Впервые заявил о возможности отказа от пролонгации закона представитель БПП Иван Винник еще в августе, а на согласительном совете 1 октября эту идею поддержала зампред Рады Оксана Сыроед. С другой стороны, первая зампред Рады Ирина Геращенко и представитель президента в Раде Ирина Луценко настаивают на пролонгации, поскольку она дает основание для продления санкций и получения Украиной военной помощи.
Возможность пролонгации закона (в целом — бессмысленной) будет определяться, все же, выбором президента Порошенко. С точки зрения радикальных избирателей, на которых он опирается, закон продлевать нельзя. С другой стороны, непринятие такого закона противоречит позиции Запада и его собственной политической программе, предполагающей сохранение вялотекущего конфликта.
