Едва на Украине завели разговоры о децентрализации, у любого трезвого наблюдателя легко возникал вопрос: как может в этой стране пройти реальное перераспределение власти с центра на места, если такая форма перераспределения как федерализация для Киева тождественна сепаратизму и является криминалом? Ответ на вопрос, наконец, дали зарегистрированные в Верховной Раде 1 июля конституционные поправки, поданные президентом Порошенко.
Суть их не просто в том, что некоторое увеличение полномочий местных советов имеет противовес в виде усиления контроля за их деятельностью, а в том, что контрольные механизмы вводятся раньше, чем права советов расширяются.
Так Конституцию предлагается дополнить переходными положениями, из которых следует, что в этом октябре местные советы и мэров изберут еще под старые полномочия. Но только на 2 года. А в октябре 2017-го пройдут новые выборы, и избранная там уже на 4 года местная власть получит новые полномочия. Речь, прежде всего, идет о формировании областными и районными советами исполкомов, которые получат большинство прав местных госадминистраций. Последние тогда же будут преобразованы в префектуры в основном с контрольными функциями.
Однако уже через 3 месяца после принятия поправок к основному закону, (то есть если их примут быстро, это может произойти и с нынешнего декабря) госадминистрации получат право приостанавливать решения соответствующих советов и мэров, обращаясь в суд относительно их законности (а с конца 2017-го это право перейдет к префектурам). Относительно же решений, «создающих угрозу нарушения суверенитета, территориальной целостности либо угрозу национальной безопасности» аналогичный вопрос решает уже конституционный суд по представлению президента. Но пока КС вопрос рассматривает, полномочия местных властей являются приостановленными, и высшим должностным лицом в соответствующей административной единице, будет государственный уполномоченный. Если же КС соглашается с президентом, то уполномоченный продолжает исполнять свои обязанности до новых выборов, ибо в этом случае полномочия органа власти прекращаются.
То есть реформа создает возможность, когда управлять — пускай временно — городами, селами и поселками будут уполномоченные из Киева. Тогда как ранее такое было невозможно.
Впрочем, главное не столько в этом, сколько в том, что предполагается сначала выдрессировать местные советы, наглядно показав им последствия захода за черту их компетенции, а потом уже одарить их новыми правами.
Пока же невозможно определить, что на практике станет для президента поводом к приостановке полномочий совета. Например как быть если в городе N решат сохранять увековечение памяти великого партизана Ковпака или маршала Жукова, будь-то в виде хоть бюста хоть названия переулка? Ясно, что это противоречит закону о декоммунизации, ибо под него подпадают и должности главы Верховного суда УССР (им был Ковпак) и министра обороны СССР (им был Жуков). Однако возникает вопрос — это простое нарушение, на которое надлежит отреагировать на уровне префекта, или угрожающее нацбезопасности, на которое должен реагировать глава государства? Но ответить на него может только сам президент, а его право подозревать советы и мэров в особо серьезных нарушениях выглядит неограниченным.
Помимо передачи областным и районным советам большей части полномочий госадминистраций, никакого иного реального расширения прав местных властей проектом конституции не предусмотрено. Да в нем подробней прописан раздел о материальной основе местного самоуправления, но эти нововведения по сути переносят в Конституцию те нормы, которые давно действуют на Украине только на уровне обычных законов.
Поданный год назад Петром Порошенко проект конституционных изменений предполагал, что местные советы имели право «в соответствии с законом» давать специальный статус «русскому языку, другим языкам национальных меньшинств» в пределах своих административно-территориальных единиц. Но в нынешнем проекте этого, естественно, нет.
Ну а что же там написано о Донбассе? Ровно ничего. Так, в тексте, который был одобрен Конституционной комиссией 26 июня, в переходных положениях Конституции имелся пункт: «особенности осуществления местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей определяются законом об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Но в итоговом варианте, поданном президентом этого нет, а есть лишь пункт 8 переходных положений законопроекта об изменении Конституции, который звучит: «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом».
Поясняю, что значит этот нюанс. Если конституционные поправки принимаются в предложенном виде, то любая публикация текста конституции не будет содержать никаких упоминаний «об отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Ибо если переходные положения самой Конституции — это ее составная часть, то переходные положения законопроекта о ее изменениях таковой не являются.
Подобные переходные положения пишутся в связи с тем, что введение в силу новых конституционных норм, будет противоречить ряду действующих законов. Поэтому надо определить, утрачивают ли эти законы силу сразу, или же нет. И такое упоминание о законе «Об особенностях осуществления местного самоуправления…» означает лишь то, что этот закон продолжает некоторое время действовать и после изменений Конституции. Ведь он введен до сентября 2017 года, то есть срок его действия истекает как раз к моменту вступления в силу всех норм конституционной реформы.
Но даже если бы слова об этом законе содержались и в переходных положениях самой Конституции, это все равно не значило бы, что его действие предполагается продлить, если бы только напрямую об этом продлении не говорилось.
Ясно что такие конституционные поправки не соответствуют пункту 11 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, где прямо говорится о закреплении особого статуса Донбасса на уровне как конституции, так и постоянно действующего закона, а также указываются основные черты этого статуса.
Но если такое несоответствие понятно любому непредвзятому читателю, это не значит что оно очевидно для Запада в частности для его половины «нормандского квартета». Да, доходят слухи, что некоторые западные дипломаты в Киеве в разговорах с украинскими политиками выражают недовольство таким характером конституционной реформы. Однако слишком доверять подобным слухом и делать из них далеко идущие выводы — значит впадать в ненужную конспирологию. Ибо такие слухи совершенно не сочетаются с тем, что озвучивается европейцами в публичном пространстве.
А примером такого озвучивания является выступление президента Европарламента Мартина Шульца (кстати, соплеменника и однопартийца главы МИД Германии Франк-Вальтера Штайнмайера) в Верховной Раде 3 июля. Да, там он упоминает, что для реализации Минского соглашения Украине нужно «обеспечить реформы по децентрализации», но не говорит о том, что эта децентрализация должна предполагать некий статус Донбасса. И в контексте данной речи это закономерно, ибо из нее ясно видно, что Шульц разделяет версию Киева о том, что конфликт на Востоке Украины — это конфликт Украины не с частью своего народа, а с Россией. Ведь иного противостоящего Киеву субъекта в Донбассе он настолько не видит, что никак его не именует. Даже принятым в Европе словом «сепаратисты».
К тому же для главы ЕП нет принципиальной разницы между Донбассом и Крымом независимо от того, что в одном регионе была война, а в другом нет, и того, что в одном пенсии от признанного Европой государством получают по месту жительства, а в другом — за ними нужно ездить через линию фронта. Ибо по его словам, «гуманитарная ситуация в Восточной Украине и в Крыму ужасна». А раз оба региона приравнены друг к другу в бедствии, то, видимо, главную причину ужасной ситуации Шульц видит в том, что оба неподконтрольны Киеву. Но раз весь ужас от неподконтрольности, то, следовательно, зачем Донбассу особый статус нужен?
Так что видимо и главы европейских государств думают сейчас о том, как похвалить внесенный Порошенко проект конституции и просто подыскивают для этого красивые слова. Просто сделать это им труднее, чем Шульцу. Ведь красноречие традиционно считается свойством именно парламентариев.
