Еще в начале мая я писал, что для лишения президента ряда полномочий «существует правовая база в виде решений Конституционного суда, принятых в 2008 году, в разгар борьбы президента Виктора Ющенко с премьером Юлией Тимошенко». Тогда КС указывал, что весь перечень полномочий президента содержится в Конституции, и поэтому он вправе принимать решения лишь относительно тех органов исполнительной власти, создание и руководство которыми относится к его конституционным полномочиям.
Я отмечал, что в случае обращений относительно президентских прерогатив по части ряда органов власти «КС объективно не должен реагировать иначе, чем как в 2008-м, когда уже были созданы соответствующие прецеденты». То есть, если не записано в Конституции, что президент назначает тех или иных чиновников, значит, он не может получить это право на основании закона. Медлительность же КС, открывшего производство по делу Национальной комиссии по регулированию в энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) в июне 2017-го, показывала одно: «признать конституционными нормы этого закона вопреки логике предыдущих вердиктов суд не мог, а принимать невыгодное Порошенко решение не хотел».
В итоге вполне ожидаемо, что КС признал неконституционными полномочия президента назначать как состав НКРЭКУ, так и свою квоту (2 человека) в конкурсной комиссии, которая определяет претендентов в этот состав.
Однако КС пошел дальше, чем можно было предположить на основании вердиктов 2008 года. В частности, он отметил, что и полномочия Верховной Рады также прописаны в Конституции. На основании этого неконституционным признано и назначение парламентом аналогичной квоты в этой конкурсной комиссии. А вот полномочия правительства, согласно Конституции, определяются не только ей самой, но и законами, следовательно, норма закона о назначении Кабмином своего члена в состав конкурсной комиссии по НКРЭКУ как раз конституционна.
Поскольку сходные нормы прописаны в законодательстве о ряде других органов, из вердикта КС логически вытекает, что неконституционными должны быть признаны:
1) права президента на назначение ряда госчиновников в соответствии с нормами, принятыми при Януковиче или еще раньше: это состав трех нацкомиссий (по ценным бумагам и фондовому рынку, по регулированию рынков финуслуг, по регулированию в сфере связи и информатизации), а также на назначение замов главы Фонда Госимущества и Антимонопольного комитета (правда, в случае с ФГИ и АМК эти полномочия фактически не так велики, так как назначения происходят по представлению премьера);
2) права президента издавать положения, регламентирующие деятельность упомянутых трех нацкомиссий;
3) права президента назначать руководство новых властных структур, созданных после победы Евромайдана, — Государственного бюро расследований (ГБР) и Национального антикоррупционного бюро (НАБУ);
4) права президента и Рады назначать свои квоты в составе комиссий, проводящих конкурсы на должности в руководстве ГБР, НАБУ и Нацагентстве предотвращения коррупции (НАПК), определять аудиторов деятельности НАБУ, а также делегировать по одному представителю в Комиссию по вопросам высшего корпуса госслужбы;
5) право Рады увольнять главу НАБУ на основании неудовлетворительных результатов упомянутого аудита.
Но еще важнее выводы КС относительно статуса НКРЭКУ. Как известно, закон определяет ее как регулирующий орган, а не как центральный орган исполнительной власти. Но КС счел, что, во-первых, исходя из определенных законом полномочий, НКРЭКУ все равно является центральным органом исполнительной власти, а во-вторых, наличие органа, не подчиненного Кабмину и не входящего в систему органов исполнительной власти, является неконституционным. При этом признаны неконституционными все нормы о независимости НКРЭКУ.
Следовательно, по такой же аналогии суд должен признать, что и ГБР, и НБУ, и три упомянутые нацкомиссии являются органами центральной исполнительной власти, что нынешний их статус неконституционен и они должны быть подчинены правительству.
Теперь о том, что может следовать из ситуации.
Первый вариант — ничего. Ведь сам КС без соответствующего представления депутатов не может признать конституционными нормы того или иного закона. Но такой вариант очень маловероятен. Найти полсотни депутатов (как в нынешнем, так и в будущем созыве Рады), которые заинтересованы в подобных представлениях, по-моему, несложно. При этом вдохновленные нынешним вердиктом, они могли бы попытаться опротестовать полномочия главы государства по назначениям в руководстве СБУ (замы председателя, главы региональных управлений и т.п.). Здесь, правда, с правовой стороны ситуация выглядит запутанной. Так, по закону СБУ, в отличие, например, от Нацгвардии, не является воинским формированием. Однако большинство ее сотрудников являются военнослужащими. Следовательно, КС может решить, что СБУ по сути является воинским формированием, а значит, президент вправе делать эти назначения в соответствии с ч.17 ст. 106 Конституции.
Но в случаях с ГБР, НАБУ и другими ведомствами эта логика неприменима. Правда, КС может долго тормозить дело, как было с делом НКРЭКу при Порошенко. Конечно, это роняет репутацию Конституционного суда, но он ведь не раз ее ронял раньше и ничего.
Однако такое торможение не избавляет власть от необходимости до 1 января выполнить вердикт КС в части приведения норм закона о НКРЭКУ в соответствии с его вердиктом. Самое простое — это подчинить НКРЭКУ правительству на основании изменений закона. Это второй вариант выхода из ситуации. Причем в рамках этого же варианта можно аналогичным образом изменить и правовое регулирование деятельности ГБР, НАБУ и т.д., предупредив последствия соответствующих обращений в КС.
Для таких решений требуется лишь 226 голосов. Проблема, однако, в том, что для Запада они неприемлемы. 25 июня секретариат европейского Энергосообщества выступил с заявлением, где подчеркнул, что подчинение НКРЭКУ Кабмину, которое может произойти во исполнение решения КС, противоречит Третьему энергетическому пакету, следовать которому Украина обязалась при вступлении в сообщество. Если бы речь зашла о переподчинении НАБУ правительству, шума было бы куда больше. Разумеется, теоретически можно так выписать подчинение любой структуры Кабмину, что она как орган будет де-факто независимой. Но Запад склонен к формализму и этого не оценит.
Третий и единственный безупречный вариант — это внесение изменений в Конституцию. У Зеленского, похоже, понимают и это обстоятельство, и то, что вердикт НКРЭКУ делает уязвимыми и другие органы. Так, сразу после решения КС представитель президента в Кабмине Андрей Герус сказал, что «по нашему мнению, должны быть внесены изменения в Конституцию для того, чтобы в ней было предусмотрено существование разных регуляторов, не только энергетических, а также некоторых антикоррупционных органов».
Однако здесь надо учесть два обстоятельства. Во-первых, до 1 января успеть с этими изменениями все равно невозможно из-за необходимости голосования за конституционные поправки последовательно на двух сессиях. Но на фоне запуска конституционной реформы, думаю, на Западе легко согласятся с любым временным порядком регулирования НКРЭКУ.
Во-вторых, необходимость конституционной реформы потребует от президентской стороны поисков взаимопонимания с разными политическими силами, ибо, несмотря на нынешние огромные рейтинги, невозможно представить, чтобы в новой Раде «Слуга народа» даже с дружественными мажоритарниками имел бы конституционное большинство.
