8 декабря 2004 года Верховная Рада приняла пакет законодательных актов, которые позволяли реализовать компромисс между властью и «оранжевым Майданом». Одним из важнейших решений было принятие новой редакции Конституции.
Предыстория
Конституция Украины была принята в 1996 году. До этого действовала Конституция УССР с поправками, которые устанавливали пост президента и перераспределяли полномочия между органами власти. Прежняя система была парламентско-президентской, новая — президентско-парламентской с очевидным доминированием президента.
В 2000 году был проведен всеукраинский референдум по народной инициативе, который предполагал предоставление президенту права роспуска Верховной Рады, отмену депутатской неприкосновенности, формирование двухпалатного парламента в составе 300 депутатов.
Оппозиция полагала, что эти нормы направлены на усиление власти президента (и так очень большой). К счастью для оппозиции, принятие соответствующих изменений в Конституцию (а решения, принятые на референдуме, нуждаются в имплементации) совпали с массовыми акциями протеста. На фоне высокого уровня народного недовольства внесение изменений в Конституцию оказалось невозможным.
Идеология реформы
Между тем время шло, и встал вопрос о преемнике. Даже не столько о преемнике, сколько о системе равновесия после ухода Кучмы.
Сильный президент в редакции 1996 года был нужен для стабилизации ситуации в стране (по сути — для навязывания радикальных рыночных реформ). В результате реформы были проведены, и в стране сформировался новый класс крупных и сверхкрупных собственников (олигархов). Кучма был равноудалён от всех групп влияния и в равной степени способствовал процветанию всех олигархических групп. Однако адекватной замены ему не было, приход же представителя любой из групп неминуемо означал кровавый передел собственности. Необходимо было искать решение, которое позволило бы избежать такого развития событий. Напрашивалось урезание полномочий президента.
Соответствующее предложение выдвинул киевский политолог Владимир Маленкович (в 1994 году он работал в избирательной кампании Кучмы, но после его победы довольно быстро отошёл от дел), а транслировал его на самый верх Михаил Погребинский, работавший тогда советником главы АП Виктора Медведчука.
Маленкович и Погребинский, разумеется, имели в виду прежде всего демократизацию политической системы и приближение её к европейским стандартам.
Медведчук и Кучма преследовали чисто политические цели — ограничение власти нового президента (почти наверняка ставленника одной из финансово-политических групп), с тем чтобы сохранить стабильность созданной ими политической системы и, если получится, обеспечить себе возможность влияния на власть.
Союзниками авторов реформы оказались коммунисты и социалисты, только недавно потерпевшие поражение на президентских выборах 1999 года, а потом и утратившие контроль над парламентом.
А вот националистические силы, получившие значительное представительство в парламенте, избранном в 2002 году, напротив, полагали, что конституционная реформа направлена на сокращение полномочий их лидера Виктора Ющенко, чтобы помешать ему проводить «проевропейские реформы».
Кстати, в окружении Кучмы в победу Ющенко не верили, а кандидатом от власти действительно стал представитель крупнейшей донецкой ФПГ Виктор Янукович.
Особенности проекта и реализации
После долгой борьбы реформа была принята, но в искажённом виде.
В Конституции 1996 года президент представлял собой фактически часть исполнительной власти, не несущую ответственности за её действия, — он предлагал парламенту премьера, назначал министров и глав исполнительной власти в районах и областях, но исполнительную власть возглавлял премьер.
Конституционный проект предполагал по сути превращение президента в контролирующую инстанцию, который принимал очень ограниченное влияние на формирование власти, но мог, например, распускать Раду. По правде говоря, речь шла не о сокращении полномочий, а об их трансформации — вместо административных обязанностей у него появлялись политические возможности. Последние давали большие перспективы, но ими надо было уметь пользоваться.
Поэтому Ющенко навязал свой вариант реформы, в котором за президентом оставалось право назначения глав местных администраций. Именно этот проект и был принят, несмотря на то что он нарушал логику реформы (создавая два центра исполнительной власти) и не получил заключения Конституционного суда (было некогда).
Новая редакция Конституции вступила в действие после парламентских выборов 2006 года. До самого 2010 года власть в стране была разделена между тремя силами — президентом, премьером (сначала Януковичем, после государственного переворота 2007 года — Тимошенко) и лидером парламентской оппозиции (Тимошенко, потом — Януковичем).
Политическая история этого периода захватывающе интересна, но сухой остаток оказался нулевой — три власти намертво заблокировали друг друга, в результате самая масштабная реформа, проведенная в этот период, — раздача «юлиной тысячи» (выплата части долгов Сбербанка СССР).
Конец и вновь начало
После президентских выборов 2010 года оказалось, что новый президент Янукович вовсе не испытывает неудобства от конституционных ограничений и легко установил контроль над системой власти даже и при ограниченных полномочиях.
Однако в 2010 году Конституционный суд отменил закон об изменении Конституции, принятый в 2004 году, по причине нарушения процедуры. Ряд юристов (в частности, Виктор Медведчук) полагают это решение неправовым, поскольку к тому моменту закона этого уже не было, — он вошёл в тело Конституции. Фактически Конституционный суд отменил Конституцию на основании её несоответствия Конституции…
Это была одна из многих грубых ошибок Януковича, настроивших против него представителей олигархии и в конечном итоге стоившая ему президентского поста.
В 2014 году Верховная Рада восстановила действие Конституции в редакции 2004 года, причем сделала это совершенно неправовым путём, в нарушение XIII раздела Конституции и продлив полномочия Рады до 2017 года (в действительности эта норма не выполнялась, в октябре 2014 года парламент был переизбран).
Позже в Конституцию вносились изменения, но они не затрагивали систему власти. Исключение составляет реформа местного самоуправления (кстати, на основании соглашений 2004 года изменения в раздел о местном самоуправлении должны были быть приняты, но ни при Ющенко, ни при Януковиче до этого не дошло). Впрочем, конституционная реформа самоуправления была принята только в первом чтении — окончательное принятие было заблокировано сопротивлением региональных элит и националистов (из-за включённого в текст, в соответствии с Минскими соглашениями, упоминания об особом порядке самоуправления в ОРДЛО).
Самое же главное — оказалось, что президенту действительно не мешают ограничения! Сначала они не мешали потому, что в результате вооружённого переворота оппозиция была разгромлена и деморализована (в итоге проведение «европейских реформ» почти не встречало сопротивления). Потом же Пётр Порошенко, демонстрируя выдающиеся политические качества, сумел сосредоточить в своих руках власть, пожалуй, даже большую, чем была в лучшие времена у Кучмы, вовсе не меняя соотношения полномочий.
При этом Конституция только в малой степени служит первоначальной своей цели — она не мешала Порошенко обогащаться и постепенно ликвидировать своих конкурентов.
Будущее
При новом президенте, Владимире Зеленском, принципиально ничего не изменилось. Получив даже больше возможностей чем Порошенко (за счёт монопартийного большинства в Раде), он отнюдь не получил больше власти — ему не хватает политической воли, чтобы воспользоваться этими возможностями.
Актуальной считается дальнейшая трансформация в сторону парламентской системы с отказом от прямых выборов президента (как в Грузии). Тут присутствует интерес Запада:
— в начале 90-х США были заинтересованы в сильной президентской власти, чтобы подавить стремление граждан к социальной справедливости и к восстановлению единства постсоветского пространства;
— в начале 2000-х США были заинтересованы в усилении парламентского контроля над президентской вертикалью, чтобы президент не осуществить поворот в неугодную Западу сторону;
— сейчас Западу президент вообще не нужен — общество в основном переориентировано в нужном направлении и вероятность изменения политического курса Украины демократическим путём близка к нулю.
Впрочем, главный итог заключается в том, что с 2004 года Украина фактически не имеет Конституции, — к её легитимности постоянно существуют претензии…
