Чего хочет «Самопомощь»
Запрет распространяется на назначение глав внешней разведки, директора Национального антикоррупционного бюро (НАБУ), директора Госбюро расследований (ГБР), начальника управления госохраны, секретаря Совета национальной безопасности и обороны (СНБО), состав Нацкомиссии по регулированию энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) и других регуляторов, состав антитеррористического центра СБУ и руководителей СБУ в областях и ряд других представителей власти. Потеряет он контроль и над разведывательными органами, который перейдет к Кабмину и Раде.
В тех же назначениях, которые останутся за главой государства, а это касается военного командования и дипломатов, его воля ограничится согласованием кандидатур с премьер-министром или же с парламентской коалицией (в случаях с кандидатами на пост глав МИД и Минобороны). Согласование с премьером требуется и для решения о введении военного положения.
Это далеко не все ограничения, которые задумала «Самопомощь». До инаугурации Зеленского принять этот закон не получится: потребуется два чтения, а значит, длительное рассмотрение поправок в профильном комитете и на пленарном заседании. Но даже если закон примут, новый президент его заветирует. И трудно представить, чтобы Рада настолько консолидировалась против Зеленского, чтобы нашлось 300 голосов для преодоления вето. Впрочем, если инаугурацию в неудобную для избранного президента дату утвердят, то такой сценарий будет выглядеть реалистичным.
Как КС создал прецедент
Однако независимо от судьбы проекта «Самопомощи» быстрое лишение главы государства многих полномочий вполне реально. Для него существует правовая база в виде решений Конституционного суда, принятых в 2008 году, в разгар борьбы президента Виктора Ющенко с премьером Юлией Тимошенко. Глава страны отстаивал свои прерогативы, опираясь на нормы законов, принятых до политреформы, а сторонники премьера говорили, что с политреформой эти нормы стали неконституционными.
КС стал тогда на сторону Тимошенко. Так, 1 апреля 2008 года в вердикте по делу о Госкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку (ГКЦФР) он признал неконституционными ряд норм закона «О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине», а именно — о подчинении Госкомиссии президенту, о назначении и смещении им ее членов и об утверждении им положения о ГКЦФР. Восьмого июля того же года КС принял решение по закону «О естественных монополиях», лишив президента аналогичных прав относительно комиссий, регулирующих деятельность этих монополий (напомню, к ним относится упомянутая НКРЭКУ, существовавшая тогда как НКРЭ). В вердикте суд указал, что полный перечень полномочий президента содержится в Конституции, и поэтому он вправе принимать решения лишь относительно тех органов центральной исполнительной власти, создание и руководство которыми относится к его конституционным полномочиям. Ведь пункт 31 статьи 106 гласит, что глава государства «осуществляет иные полномочия, определенные Конституцией Украины». О полномочиях на основе закона там ни слова.
При этом КС отмечал, что эта его позиция был сформулирована еще 10 апреля 2003 года (т.е. до политреформы), когда в одном из решений он указал, что «полномочия президента Украины исчерпывающе определены Конституцией Украины, а это делает невозможным принятие законов, которые устанавливали бы иные его полномочия (права и обязанности)».
Здесь КС опирается на доминирующее в мире среди правоведов-конституционалистов мнение о том, что правовой статус глав государств, то есть монархов и президентов, определяется исключительно Конституцией. Это мнение было отражено в тексте первой редакции Конституции Украины (1996), на нормы которой ссылался Конституционный суд в 2003. Пункт 31 статьи 106 в нынешнем виде существовал в ней еще тогда.
Только согласно той редакции президент имел право создавать и ликвидировать органы центральной исполнительной власти (то есть и министерства, и ГКЦВФР, и НКРЭ, и другие ведомства). Политреформа 2004 года лишила его этих полномочий, но ни Рада, ни тем более глава государства не спешили привести законодательство в соответствии с Конституцией.
Правовой абсурд, рожденный Евромайданом
Инициированный регионалами возврат к старой редакции Основного закона через вердикт КС в 2010 и последующее возвращение политреформенной конституции через Майдан только запутали дело. Ведь это возвращение не повлекло за собой изменения многих законов, несмотря на то, что Янукович восстановил или расширил ряд президентских прерогатив.
В результате возник правовой абсурд. Так, глав Антимонопольного комитета и Фонда госимущества назначает парламент по представлению премьера, ибо этого требует Конституция. Но их замов назначает президент, ибо так записано в соответствующих законах, принятых при Януковиче. В них также по-прежнему записано, что президент предлагает парламенту на утверждение глав ФГИ и АМК, хотя на практике действует Конституция, а не эти нормы.
Возьмем упомянутый закон «О естественных монополиях». Как видно по сайту Рады, в тексте всех редакций этого документа, действовавших с 2009-го по октябрь 2010 года, отмечено, что нормы о статье 11 о президентских полномочиях относительно регуляторов этих монополий признаны КС неконституционными. Но в тексте действующего закона, как и во всех редакциях, появившихся с октября 2010 года, — только после победы Евромайдана закон изменяли 5 раз — этой отметки нет. А ведь Конституция существует снова в том же виде, что и в 2008-м.
А самое главное, что за прошедшие 5 лет у президента благодаря законам появился ряд новых кадровых полномочий. Так, он назначает глав ГБР и НАБУ. Да, он делает эти назначения, а также назначения членов НКРЭКУ на основании решения конкурсных комиссий. Но права президента на эти назначения, а также на предусмотренные законами квоты в конкурсных комиссиях, в Конституции не записаны. (У Порошенко была возможность вписать их туда в ходе судебной реформы, но он этого не сделал). А раз не записаны, то по логике предыдущих вердиктов решения КС должны быть отменены.
Что подпадает под отмену
Между двумя турами президентских выборов эксперт Центра политико-правовых реформ и Реанимационного пакета реформ Юлия Кириченко опубликовала в «Зеркале недели» список записанных лишь в законах полномочий президента, который включает 25 позиций. Помимо тех полномочий, о которых уже говорилось выше, у президента есть право:
— назначать руководство ряда силовых структур, членов наблюдательных советов Госбанков, комиссий по аудиту НАБУ и вопросам высшего корпуса госслужбы, а также конкурсной комиссии по определению состава НАПК;
— назначать руководство и регламентировать деятельность национальных комиссий по ценным бумагам и фондовому рынку, по регулированию рынков финуслуг, по регулированию в сфере связи и информатизации (при Януковиче соответствующие госкомиссии были ликвидированы и созданы упомянутые нацкомиссии, поэтому вердикт КС о ГКЦФР формально не имеет отношения к НКЦФР).
В статье перечислены не все неконституционные полномочия президента, а некоторые оценки неверны. Так, автор считает неконституционным назначение президентом командующего Нацгвардией и главы Государственной специальной службы транспорта. Но эти полномочия вытекают из его конституционной прерогативы назначать руководство воинских формирований. А согласно законам обе упомянутые структуры являются воинскими формированиями. Но хотя ни Госпогранужба, ни управление Госохраны не определены законами как воинские формирования, однако президент их руководителей назначает, о чем в статье Кириченко не упомянуто. Не упомянуто там и о подчиненности президенту такого влиятельного органа, как Госуправление делами, которое занимается социально-бытовым обеспечением всех ветвей украинской власти. Этот орган функционирует лишь на основе указа Кучмы, датированного 2002 годом.
Смысл промедления КС
Но неужели все эти президентские прерогативы не пытались оспорить? Нет, кое-какие пытались. Так, еще в декабре 2016 года группа депутатов опротестовала в КС соответствующие положения закона о НКРЭКУ. Производство было открыто в июне 2017-го, но решение до сих пор не вынесено. Такая медлительность суда показывает одно: признать конституционными нормы этого закона, вопреки логике предыдущих вердиктов, суд не мог, а принимать невыгодное Порошенко решение не хотел. Поэтому торможение оставалось единственным выходом (закон о люстрации рассматривается и вовсе больше 4 лет).
После замены Порошенко более слабым (по крайней мере пока) президентом причина для торможения исчезнет. А с учетом неприятия Зеленского в Раде обращения депутатов в КС относительно других президентских полномочий выглядят неизбежными.
На эти обращения КС объективно не должен реагировать иначе, чем как в 2008-м, когда уже были созданы соответствующие прецеденты. Только в случаях с погранслужбой и управлением госохраны у президента есть правовые зацепки. Можно утверждать, что эти структуры являются воинскими формированиями, несмотря на отсутствие в законах подобного определения.
Где КС должен поддержать президента
Однако роль созданных КС в прошлом десятилетии прецедентов двояка. Они — основа не только для урезания президентских полномочий, утвержденных без опоры на конституционные нормы, но и для защиты наиболее существенных президентских прерогатив, без которых он превратился бы в «английскую королеву». Ведь, как вытекает из упомянутого вердикта КС 2003 года, полномочия президента — это не только права, но и обязанности. Следовательно, неконституционным будет и любой закон, который установит для президента обязанности, не вытекающие из норм Конституции. Именно эти обязанности и хочет установить «Самопомощь», требуя от главы государства согласования практически всех актов с премьером или коалицией.
Очевидно неконституционным будет такое согласование (именуемое на правовом языке контрасигнацией) при объявлении военного положения, определении кандидатов на посты глав МИД и Минобороны, назначении военного командования и абсолютного большинства других фигур, которых согласно Конституции назначает президент. Ведь основной закон требует контрасигнации премьером и профильным министром лишь актов президента, изданных в пределах полномочий, определенных пунктами 5, 18 и 21 статьи 106. Это назначение и отзыв послов, руководство СНБО, объявление чрезвычайного (но не военного) положения.
СНБО, казуистика и политические интересы
Однако относительно руководства СНБО существует казуистический вердикт КС, обнародованный 24 апреля 2008 года. В нем говорится, что полномочия президента, которые он выполняет согласно посвященной СНБО ст. 107 Конституции, в частности определение персонального состава Совета и введение в силу его решений своими указами, относятся к «другим полномочиям президента», зафиксированным в ст. 106 Конституции, а поэтому требования о контрасигнации на них не распространяются. Но при этом КС признал легитимными и указы президента, посвященные назначениям и увольнениям сотрудников аппарата СНБО, хотя эти сотрудники не являются членами Совета, а значит, не входят в его персональный состав.
К моменту появления этого вердикта президентами Украины было издано 307 указов и распоряжений относительно СНБО. Из них 306 касались трех вещей, которые, согласно КС, не подлежали контрасигнации: персональных назначений, работы аппарата и введения в силу решений СНБО. И лишь одно решение, похоже, не относилось ни к одной из этих трех категорий — распоряжение Ющенко об обеспечении секретаря СНБО Виталия Гайдука охраной. Его депутаты тогда не оспаривали. Таким образом, Конституционный суд фактически признал право президента принимать любые решения относительно СНБО без контрасигнации.
Сомнительность аргументации КС подчеркивает тот факт, что судья-докладчик по тому делу Павел Ткачук, не объясняя причин, не вышел на традиционную пресс-конференцию, посвященную решению суда. Поскольку КС не становился на сторону Ющенко во многих решениях, не обязательно видеть в данном вердикте подыгрывание тогдашнему президенту. Возможно, таким способом КС хотел сохранить баланс власти, не давая Тимошенко рычагов для контроля над сферой обороны и госбезопасности.
Но будет ли суд стремиться к такому балансу сейчас? Ведь независимо от того, чем на деле руководствовался КС 11 лет назад, у него есть давний опыт принятия решений исходя не из права, а из политических интересов власти. А в случае внутривластных конфликтов — сильнейшей на данный момент ветви власти. В последние годы таких решений стало больше, чем в прошлом десятилетии. Поэтому никак нельзя исключать того, что от КС следует ждать парадоксальных с точки зрения логики вердиктов, выгодных для сильнейшей стороны внутривластного конфликта. Зеленский же пока явно не выглядит такой стороной.
