Ряд зарубежных политиков и экспертов даже признавали децентрализацию одной из самых успешных реформ, осуществленных постмайданным правительством.
Противоречивый процесс создания «территориальных громад»: позитивы и негативы
Децентрализация — это передача полномочий и бюджета от государственных органов власти органам местного самоуправления. Из деклараций провластных политиков следовало, что местные власти должны были сосредоточить в своих руках максимальные полномочия и непосредственно решать те или иные вопросы, касающиеся развития общины либо населенного пункта.
В феврале 2015 года на Украине был принят закон «О добровольном объединении территориальных общин», который дал старт процессу реформы. Его суть сводилась к слиянию в единую объединенную территориальную общину (или громаду — ОТГ) нескольких населенных пунктов: к примеру, из нескольких небольших сёл должно было получиться крупное село. Согласно плану Кабинета министров, в Украине вместо 12 тыс. городских, сельских и поселковых советов должны были появиться 1500 ОТГ.
Также предполагалась постепенная ликвидация районных и областных государственных администраций. В частности, в том же 2015 году президент Порошенко подал законопроект, предусматривавший введение института префектов, финансовую децентрализацию, право президента распускать местные советы. Также там оговаривался порядок местного самоуправления на неподконтрольных Киеву территориях Донбасса. Законопроект был проголосован в первом чтении, однако для его окончательного принятия было необходимо конституционное большинство в 300 голосов, которых попросту не нашлось.
Предполагаемые изменения вызвали резкую критику со стороны оппозиционных политиков и экспертов, полагавших, что нововведения предоставят слишком много рычагов влияния президенту.
Преимуществом для ОТГ являлись более широкие финансовые инструменты, которыми они наделялись в рамках реформы: в их бюджетах оставляли 60% налога на доходы физических лиц, 25% экологического налога, единый налог, налог на имущество, акцизы и прочие местные сборы, ранее отправлявшиеся в центр. Кроме того, ОТГ предоставлялись субвенции на развитие местной инфраструктуры, в результате чего их доходы номинально увеличились в несколько раз в сравнении с теми средствами, которыми они располагали до объединения.
Впрочем, обратной стороной медали здесь стало сбрасывание дополнительных расходов на ОТГ и города по содержанию социальной инфраструктуры — школ, больниц, ПТУ, оплаты проезда граждан, и т. д. И часто создавалась ситуация, при которой увеличивающиеся поступления в местные бюджеты не перекрывали повышенные расходы.
Большие неудобства создавались для граждан в связи с тем, что если ранее сельсоветы, центры админуслуг находились в районах по месту жительства, то теперь за необходимыми документами приходится ездить за 15-25 и более километров. По закону административным центром объединенной территориальной общины назначался населенный пункт (село, поселок, город), который имеет развитую инфраструктуру и, как правило, расположен ближе к географическому центру территории объединенной территориальной общины.
«Под децентрализацией нам продвигают закрытие школ, ФАПов (фельдшерско-акушерских пунктов)-больниц-амбулаторий… То есть уничтожение сёл. А что должно быть? Дополнительные полномочия сёл, профицитные бюджеты. Предприятия должны начать платить налоги в бюджет территорий, где они реально находятся, а не там, где зарегистрированы. К примеру, Побужский ферроникелевый дымит в Кировоградской области, а налоги платит в другой. Когда с этим решится вопрос, то не придется клянчить деньги у Киева на ремонт конкретной дороги, а громады сами смогут решать, что где чинить в первую очередь, куда средства выделять, а что может подождать», — комментировал ситуацию бывший губернатор Кировоградской области, народный депутат Сергей Ларин.
Наряду со всем вышеизложенным, при объединении населенных пунктов в ОТГ сплошь и рядом, как это обычно происходит на Украине, разгорались войны локальных элит, криминалитета, сопровождавшиеся политическим противостоянием и акциями протеста.
В одних регионах люди протестовали, требуя объединения сел и поселков, в других — выступали против слияния.
В целом, с 2015 до середины 2018 года всего объединились 3492 небольшие территориальные громады в 753 более крупных, из которых 48 ожидают назначения первых выборов.
К слову, актуальной проблемой является недостаточная урегулированность роли ОТГ в законодательном поле. Роль новых громад в системе местного самоуправления остается пока неопределенной, а соответствующее законодательство о местном самоуправлении часто не упоминает ОТГ. Несмотря на то что Ассоциация объединенных территориальных громад была создана в ноябре 2016 года и точное место, прерогативы и роль данного (или иного) органа коллективной репрезентации ОТГ в межправительственных отношениях также не определены в законе. Это порождает неопределенность в отношении того, какую новую роль будут играть существующие районы после того, как большинство их функций будут переданы громадам.
В 128 районах Украины до сих пор не создано ни одной ОТГ, а еще в 209 они охватывают менее половины территории. У правительства Украины пока нет четкого видения того, что делать с теми громадами, которые так и не объединились добровольно.
Децентрализация и крупный город
Рассмотрим влияние децентрализации на развитие крупного города. Например, в Одессе в 2017 году городской бюджет составил 9,3 миллиарда гривен, тогда как в 2013-м — 3,4 млрд. Вроде бы разница солидная. Но здесь нужно делать поправку на курс гривны и инфляцию.
C ее учетом реальный рост доходов бюджета составил 17%.
Наиболее существенный рост произошел в самом начале децентрализации — с 3,7 млрд в 2014-м до 5,7 млрд грн в 2015 году. Правда, причина такого показателя кроется в увеличении субвенций из государственного бюджета. Так, в 2015 году на медицину и образование Одессе выделили 1,5 млрд грн, что составило едва ли не 50 %. Но тем самым фактически усилилась зависимость города от Киева, а в последующие годы размер субвенций постепенно уменьшался. Сначала расходы местного бюджета как на образование, так и на здравоохранение возросли втрое, при незначительном увеличении трансфертов на первую сферу в 1,2 раза и сокращении их на вторую.
В 2016 году исключили средства на содержание ПТУ и других подобных учреждений, в 2017-м — убрали деньги на оплату коммунальных услуг для учреждений образования. В 2018 году в рамках медреформы была ликвидирована субвенция на медицину, кроме того, городские бюджеты вынудили выплачивать компенсации предприятиям ЖКХ за обслуживание льготников. При этом списки льготных категорий формировали в Киеве, а платить обязали местные власти.
Почему регионы остаются в серьезной зависимости от Киева
Реформа провоцирует конфликты между органами местного самоуправления разных уровней. Областные советы, уполномоченные одобрять проекты перспективных планов объединения территориальных громад, «нарезают» их по собственной воле. Районные советы имеют противоречия с ОТГ по поводу субъектности и контроля над собственностью на территории определенного района.
Что касается финансовой составляющей, местное самоуправление стало богаче только на бумаге, получив дополнительные обязательства.
«Доля собственных доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остается низкой. На 2019 год она составит 22,5% (по факту за 7 месяцев 2018-го — 21,8%), тогда как в 2013 году — до всех реформ по децентрализации — составляла 23,8%. Общий «ресурс» местных бюджетов (собственные доходы и сальдо по трансфертам) в 2019 году должен вырасти всего на 7,6% или на 41,8 млрд грн — до 588,9 млрд грн, что не покроет ожидаемую инфляцию (составит не менее 9%). Минрегион открыто признает, что четверть объединённых территориальных громад, формально признанных состоявшимися, в действительности не справляются с взятыми на себя обязательствами», — писал в своем личном блоге нардеп «Оппозиционного блока» Сергей Лёвочкин.
В особой зоне риска — медицина, расходы на которую на местном уровне систематически недофинансируются. Субвенция на медицину снижается на 3,9 млрд грн — с 59,4 млрд грн в 2018 году до 55,5 млрд грн в 2019 году. Уменьшается финансирование образования и медицины (с плановых 16,5 млрд грн в 2018 году до 14,9 млрд грн в 2019-м). На 2019 год запланировано урезание на 10% или на 1,6 млрд грн дополнительной дотации на осуществление переданных из госбюджета расходов на содержание учреждений образования и медицины (с плановых 16,5 млрд грн в 2018 году до 14,9 млрд грн в 2019-м).
По расчетам Ассоциации городов Украины, образовательная и медицинская субвенция недофинансированы суммарно на 11,8 млрд грн, в связи с чем жители многих «объединенных громад» будут лишены доступа к качественным медицинским, образовательным и административным услугам.
Таким образом, громадам предоставляют не контроль над механизмом получения средств, а непосредственно деньги, размер которых определяется столичными чиновниками из Кабмина. Поэтому вариант децентрализации, применяемый на Украине, ведет не к росту самостоятельности местного самоуправления, а к усилению его зависимости от центра.
