Представленный новым президентом Владимиром Зеленским законопроект был зарегистрирован в Раде только в декабре прошлого года, но нынешний формат децентрализации имеет довольно длительную историю.
Предыстория
Теоретически начало процесса децентрализации можно отнести к 1997 году, когда Украина ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления.
Практически основы нынешней трёхуровневой системы самоуправления (община — район — область) были заложены в 2004 году в конституционном проекте Александра Мороза. В борьбе за переход к парламентско-президентской республике этот фрагмент был упущен, но одна из важных схваток вокруг проекта реформы косвенно касалась децентрализации: проект предполагал, что главы местных государственных администраций будут назначаться правительством, но Виктор Ющенко добился того, чтобы эту функцию оставили у президента. Поскольку делалось всё в последний момент, то эта норма не прошла обязательного рассмотрения в Конституционном суде, что позже стало основанием для отмены Конституции в редакции 2004 года.
Предполагалось, что в ближайшее время разработанные Морозом поправки будут приняты, но мы же помним, как развивались события — коалициада, государственный переворот 2007 года, опять коалициада, толкотня между Ющенко, Януковичем и Тимошенко…
Тимошенко, кстати, кое-что для децентрализации сделала — бюджеты органов местного самоуправления существенно выросли. Другое дело, что увеличение местных бюджетов осуществлялось в ручном режиме, а экономическая ситуация в стране была аховой, так что премьер на этом деле почти ничего не получила.
Следующий президент, Виктор Янукович, заговорил о децентрализации уже в смысле законодательном — в ноябре 2011 года была анонсирована децентрализация, которая должна была занять, по словам президента, «не одну пятилетку».
В это время был разработан детальный проект реформ, включавший такие неоднозначные нормы, как укрупнение районов, например. Впрочем, до внедрения в жизнь этих идей дело не дошло — начался Майдан.
История
Второй заход начался уже после Майдана. 1 апреля 2014 года новое правительство приняло Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти на Украине. За основу были взяты, разумеется, наработки времён Януковича.
Условия были совершенно новые, и цель реформы ставилась другая — ослабить стремление регионов к федерализации, которое резко усилилось после прихода к власти националистов. Тезис о том, что «правильная» децентрализация должна исключить проведение «неправильной» федерализации был основным до самого поражения Петра Порошенко на президентских выборах 2019 года.
Проведение конституционной реформы в направлении децентрализации было закреплено в Минских соглашениях февраля 2015 года. Помимо собственно децентрализации предполагалось закрепление на уровне Конституции особого порядка местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО). При этом дискуссия относительно сущности этой невнятной нормы продолжается по сей день.
31 августа 2015 года Верховная Рада в первом чтении приняла конституционные изменения.
По проекту, значительная часть управленческих функций делегировалась с центрального и регионального уровня властей на местный. Основным уровнем самоуправления становились местные общины (городские или объединённые — в сельской местности). Ликвидировался институт назначаемых президентом глав государственных администраций, вместо них в регионах появляются префекты, осуществляющие контрольные функции. Исполнительная власть переходит к соответствующим органам местных советов. Кроме того, в Конституцию внесено упоминание об особом статусе ОРДЛО, что привело к массовым беспорядкам с человеческими жертвами — у входа в парламент Украины разыгралась трагедия — радикалы, выступающие против предоставления особого статуса ОРДЛО, организовали кровавую схватку с охранявшими Верховную Раду правоохранителями, в хоте которой 3 бойца Нацгвардии погибли, а 100 получили ранения различной тяжести (в ряды Нацгвардии была брошена граната).
Впрочем, дальше этого процесс не пошёл — вскоре Пётр Порошенко объявил, что дальнейшая работа над конституционными изменениями будет связана с прогрессом в выполнении Минских соглашений, которого он не допустил.
Вопрос относительно укрупнения районов отпал ещё летом 2015 года из-за сопротивления региональных элит.
А вот процесс создания ОТГ (объединённых общин) в сельской местности пошёл довольно бодро. Так же были существенно увеличены бюджеты местного самоуправления — как путём роста централизованных субсидий, так и через передачу местным советам права распоряжаться доходом от ряда налогов (60% налога на доходы физических лиц, 100% налога на имущество, 100% единого налога и т.п.). Благодаря последней норме реформа децентрализации считалась наиболее успешной на Украине — она дала реальные средства местному самоуправлению, что немедленно отразилось на эффективности его работы, что было замечено населением.
При всех позитивных плодах децентрализации де-факто речь шла всё же о централизации, поскольку роль Киева значительно возросла. Регионы были существенно ослаблены, что действительно снижало риски федерализма или сепаратизма. Что до местного самоуправления, то оно по определению финансово несамостоятельно. Киев имеет исключительные возможности контролировать «поведение» местного самоуправления за счёт двух факторов:
во-первых, местное самоуправление зависит от централизованного финансирования. Местные советы перешли к прямым отношениям с госбюджетом, без посредства района и области;
во-вторых, Киев искусно играл на противоречиях местных элит. Очень показательным было принятие Одесским горсоветом постановления о признании России страной-агрессором — «плата» мэра Труханова за поддержку со стороны Киева.
Впрочем, президенту Порошенко это всё не помогло — выборы он проиграл.
Новый проект
В отличие от Порошенко, который всё же только пытался играть в «отца нации», Зеленский действительно человек авторитарного типа, предпочитающий обращаться к нации через голову системы власти и политического класса.
Кроме того, Зеленский в рамках общей концепции своего правления выступает против политических элит (в т.ч. региональных), а в его окружении ведётся борьба между группами «соросят» и «коломойцев». Игорь Коломойский сейчас выступает в качестве защитника региональных элит — именно при его поддержке усилилась партия «Доверяй делам» Труханова-Кернеса.
Потому логично было ожидать, что порошенковская централизация будет преобразована в суперцентрализацию. Так, собственно, и произошло.
Нынешний проект отличается тремя ключевыми моментами.
1. Авторы проекта окончательно отказались от передачи исполнительной власти органам местных советов — теперь исполнительную власть на региональном уровне реализуют префекты, назначаемые президентом.
2. Исключены нормы, касающиеся ОРДЛО, что соответствует заявлениям президента о неприемлемости особого статуса этих территорий. Между тем ожидалось, что особые полномочия местного самоуправления в ОРДЛО (особенно в плане гуманитарной политики) окажутся привлекательными для других регионов, что даст новый толчок к борьбе регионов за самостоятельность от центра.
3. Сокращаются финансовые обязательства государства перед местными самоуправлениями. Например, представитель связанной с Коломойским группы «Будущее» Тарас Батенко на согласительном совете 13 января сказал следующее: «этим законопроектом отменяется обязанность государства в полном объеме финансировать делегированные местному самоуправлению полномочия по образованию, по здравоохранению, по социальной защите, культуре, спорту. Изымается соответствующая статья Конституции Украины. Это и обнуление достижений бюджетной децентрализации».
Хотя проект Зеленского вызывает явное сильное недовольство региональных элит, его принятие в первом чтении выглядит практически неизбежным. Оно выгодно даже Коломойскому — как вполне функциональная «пугалка», которая подтолкнёт региональные элиты к объединению вокруг него.
Но нельзя не отметить, что процесс децентрализации идёт в обратную сторону — усиления централизации. Это какое-то украинское ноу-хау.
