Поляк его величества
В юношеском возрасте этот представитель аристократического польского рода оказался на русской службе. Отправляя в распоряжения императорского двора в Петербурге, родители Адама Ежи стремились добиться отмены конфискации семейных имений в Подолии и на Волыни. Данная неприятность постигла фамилию Чарторыйских за активную поддержку восстания Костюшко в 1794 г.
К слову, Екатерина II проявила великодушие и в ответ на примерную службу отпрысков рода Чарторыйских основную часть имений этой фамилии вернула.
В Петербурге юный поляк сблизился со своим сверстником — великим князем Александром Павловичем. Их роднила схожесть политических взглядов, увлечение либерально-республиканскими идеями. Адаму импонировало осуждение Александром политики своей бабки Екатерины II по разделу Речи Посполитой, ликвидации политических прав польской шляхты. Всячески поддерживал молодой поляк прожекты своего русского друга по воссозданию Польского королевства и возрождению там «демократических» институтов.
Заняв пост министра иностранных дел при молодом императоре Александре, Чарторыйский прямо заявлял своему патрону, что останется на службе до тех пор, пока это не будет противоречить его службе Польше. Глава российского МИДа явно отдавал предпочтение принципу национально-государственного устройства над имперским. Миссия России, по его мнению, должна состоять в покровительстве самоопределившимся европейским народам — прежде всего балканским славянам, греками, молдаванам и волохам.
В целях стабилизации геополитических процессов Чарторыйский предлагал консолидировать национальные государства в федерации. Одной из главных его инициатив было создание Балканской федерации, способной нейтрализовать сближение Франции и Османской империи.
Сложив в 1806 г. с себя обязанности министра (после Аустерлицкой катастрофы и распада Третьей антифранцузской коалиции), Чарторыйский занялся в основном частной общественно-политической деятельностью.
Именно в качестве частного лица во время изгнания Наполеоновской армии из Восточной Европы Чарторыйский выдвинул конкретные предложения Александру I по обустройству Польского государства.
Князь предостерегал царя от полного присоединения Польши к России. В противовес он выдвигал идею «федеративных» отношений: польским монархом избирается великий князь Михаил Павлович (младший брат Александра), между Россией и Польшей заключается военный союз, вводится свободная торговля, общее гражданство.
«Прочная федеративная система даёт империи — центру этой системы — больше силы и больше гарантий безопасности, чем расширение границ», — утверждал польский магнат.
Идея имперского федерализма, пусть и в усечённом виде, нашла отражение в автономном статусе Царства Польского по конституции 1815 г.
В том же году император поручил своему представителю в Варшаве и давнему знакомцу Чарторыйского по Негласному комитету Николаю Новосильцеву разработать конституционную хартию для Российской империи. Данный проект получил название «Государственная уставная грамота» и предусматривал введение элементов федеративного устройства теперь уже на общеимперском уровне.
Десант из Подолии
Именно в этих условиях в Бессарабии в 1816 г. и высадился польский управленческий десант. Его формальным руководителем стал военный губернатор из Каменец-Подольского Алексей Бахметев.
Подольский регион был отторгнут Россией от Речи Посполитой лишь незадолго до присоединения Бессарабии. Здесь сохранялось доминирование в общественной жизни польских элит, а Бахметев был с ними сильно интегрирован. Ведь его женой являлась польская аристократка Виктория Потоцкая, дочь известного магната Станислава Потоцкого.
Графиня Потоцкая характеризовалась современниками как властная и даже политически активная особа. Она оказывала огромное влияние на своего болезненного мужа — инвалида (генерал Бахметев лишился ноги в Бородинском сражении). Широко распространено мнение, что наместничество в Бессарабии Бахметева являлось по сути негласным правлением Потоцкой.
Вслед за Бахметевым из Подолии прибыл отряд чиновников, имевших преимущественно польское происхождение. Ключевое значение в нём имел руководитель канцелярии наместника, поляк Н.А. Криницкий, ставший впоследствии основным разработчиком «Устава Бессарабской области».
В тот период Бессарабская провинция отличалась очень архаичным управлением. Ведь оно являлась слепком средневекового правительства Молдавского княжества, лишь слегка модернизированного генералом Петром Румянцевым во время русской оккупации Дунайских княжеств в 1770 — 1774 годах.
Во главе гражданской администрации региона находился губернатор, круг полномочий которого был весьма близок к прерогативам молдавских господарей XVIII в. Губернатор формировал Областной совет, обладавший законодательными, распорядительными и судебными полномочиями. Советники назначались из числа молдавских бояр и русских чиновников, но первые в составе бессарабского «сената» непременно должны были численно преобладать.
В то же время царский наместник мог лишь надзирать над процессами в крае, но не вмешиваться в них.
Почти неограниченной властью в уездах (цинутах) пользовались бояре-исправники, назначаемые губернским центром. По молдавской управленческой традиции в крупных уездах было по два исправника, обладавших широкими административными, фискальными, полицейскими, судебными полномочиями.
Эффективность подобных сверхцентрализованных систем управления сильно зависит от субъективного фактора — личности, возглавляющей чиновничью пирамиду. Однако уже весной 1813 г. первый губернатор Скарлат Стурза из-за тяжёлой болезни попросился на покой. Сменивший его бывший комендант Хотина Иван (Иохан) Гартинг также был болезненным человеком. Во время обострений губернаторских заболеваний общие собрания Совета подолгу не проводились.
К этому добавились такие пороки бессарабской политической системы, как высокая коррупционность и клановость региональных элит. Во время османского владычества многие административные должности продавались почти официально, а бояре, получив статус исправника, старались расставить на подчинённые должности не только родственников, но и личных слуг.
В условиях, когда внимание Петербурга было отвлечено на борьбу с Наполеоном, Бессарабская область едва не утратила управляемость.
Местные чиновники «умудрились» самовольно взимать подати, несмотря на то что регион имел от Петербурга трёхлетнюю льготу по налогообложению. Была масса злоупотреблений по присвоению боярами чужих земельных участков. Несмотря на царский запрет, бессарабские помещики занимались закрепощением прибывающих из-за рубежа крестьян-колонистов.
Таким образом, административная реформа, проектируемая чиновниками-поляками, имела в Бессарабии как общеимперский, так и региональный контекст.
Бессарабские вольности
По прибытию в Бессарабию наместник Бахметев получил чрезвычайные полномочия по управлению краем и право личного доклада императору. В апреле 1817 г. он уже представил самодержцу «Проект главных оснований к образованию внутреннего гражданского управления в Бессарабской области», который и лёг в основу регионального устава.
Главным органом власти в регионе становился частично выборный Верховный совет. Его президентом являлся царский наместник. Также в состав Совета входили: губернатор, вице-губернатор, председатели уголовного и гражданского судов и четыре депутата от дворянства, избираемые на три года. Распорядительные решения Верховного совета принимались большинством голосов, но могли быть обжалованы в Государственном совете России.
Главы областных судебных палат так же, как и по одному советнику в каждый суд, назначались имперскими властями. Остальные же члены судов избирались дворянскими съездами области на трёхлетний срок. Уголовные дела велись на основе российского законодательства, а гражданские — в соответствии с нормами местного права.
Революционным преобразованием стало введение выборности цинутных исправников опять же дворянским сообществом на три года. Учреждённые таким образом выборы стали первым опытом демократических процедур в истории Бессарабии.
Приглядывать за исправниками должны были «цинутные прокураторы», назначаемые короной. Исправники, прокураторы вместе с депутатами от дворянства (по одному в каждом уезде) образовывали местные судебные присутствия. Плата за осуществление правосудия отменялась.
Произошедшие изменения существенно усиливали в региональном управлении роль провинциального дворянства, что соответствовало традициям шляхетской демократии. В общей сложности создавалось 62 выборные должности. В то же время влияние имперского центра также возрастало, т.к. наместник осуществлял утверждение всех выборных должностных лиц.
В марте 1818 г. Александр I на первом заседании Польского сейма произнёс свою знаменитую речь о намерении распространить «законно-свободные учреждения» на все страны, вверенные его попечению, а уже в апреле он утвердил «Устав Бессарабской области». Подписание царём регионального устава произошло в Кишинёве на торжественном собрании местной знати.
Покидая Кишинев, Александр I отдал распоряжение своему наместнику «наблюсти и заставить других наблюдать неусыпно, за всем ходом сего нового учреждения и за всеми чиновниками в округах сей Области состоящих».
Однако по прошествии нескольких лет началось свёртывание вольностей бессарабских элит.
Политология учит нас тому, что эффективность работы управленческих институтов зависит от степени их соответствия политической культуре населения. Политическая культура бессарабского дворянства в первой трети XIX в. ещё не соответствовала установленным демократическим процедурам.
Обычным явлением на первых губернских дворянских съездах были драки с кровопролитием, открытый подкуп выборщиков, мошенничество с избирательными списками, отстранение от выборов неугодных кандидатов. Для того чтобы урезонить хулиганствующих, преемник Бахметева Иван Инзов ввёл практику обязательного присутствия на съездах областного прокурора.
Остро сказывалась проблема низкой компетентности местных кадров для несения чиновничьей службы.
До присоединения к России Пруто-Днестровский регион был малонаселённой и отсталой периферией Молдавского княжества. Наиболее подготовленные управленческие кадры после 1812 г. остались жить в Запрутской Молдове, где находились их основные имения. В случае перехода на русскую службу османские власти вполне могли лишить перебежчиков имущества в сфере своего влияния.
Доходило до того, что для получения полного описания молдавской государственной символики (при составлении областного герба) российские власти были вынуждены обращаться в Яссы.
Функционирование бессарабской правоохранительной системы подрывало отсутствие в Молдавском княжестве систематизированного гражданского законодательства. Выборность не сняла проблему чиновничьего произвола. Обладая «блокирующим пакетом» в Верховном совете, бессарабское дворянство подолгу затягивало рассмотрение инициатив, противоречащих интересам местной знати.
Судьба автономии
Но и «варяги» из Подолии не отличались кристальной честностью.
Начальник канцелярии Новороссийско-Бессарабского генерал-губернатора Воронцова Никонор Логинов называл Бессарабию «несчастливой страной, отданной на грабеж целой ужасной шайке мошенников, привезенных Бахметевым из Подолии». «Атаманом» этой «шайки» Логинов называл графиню Потоцкую, торговавшую, по его словам, за деньги должностями. Вероятно, эти замечания не вполне объективны, но вполне передают восприятие командой Воронцова своих предшественников.
По иронии судьбы, именно известный своими либеральными взглядами граф Михаил Воронцов ещё при жизни Александра I приступил к свёртыванию Бессарабской автономии.
На первом месте для генерал-губернатора Новороссии стояла социально-экономическая модернизация, которую он проводил в своей обширной сфере ответственности (которая превосходила собственно Новороссийский край). Для этого необходимо было улучшить правопорядок, повысить управленческую дисциплину.
Воронцов передал выполнение полицейских функций в руки отставных русских военных. Выборные исправники и цинутные судьи были заменены назначенцами генерал-губернаторской канцелярии. Полностью был сменён состав казённо-экономической экспедиции областной администрации. Ликвидировалось хождение турецкой монеты. Имперский Сенат стал для Бессарабии апелляционным судом высшей инстанции — это являлось общегосударственной практикой.
Административная перестройка Воронцова завершилась в 1828 г., когда региональная система управления стала схожей с административной моделью в других губерниях.
Осуществлению «польского эксперимента» в Бессарабии не способствовало и изменение положения дел на имперском уровне.
Российское дворянство настороженно восприняло проект государственно-территориальных преобразований и в особенности возможное расширение границ Царства Польского за счёт губерний Западного края (в т.ч. и Подольской). Отношения императора с польскими элитами под конец правления охладели, польский сейм после перехода в оппозицию к имперским властям был распущен.
К тому же нарастала международная напряжённость: усиливались центробежные тенденции в ряде европейских государств, ухудшались отношения России с ключевыми соседними государствами: Османской империей, Австрией и Пруссией.
В этих условиях концепция федерализации Российской империи была признана несвоевременной.
В качестве послесловия заметим, что, пройдя российскую бюрократическую школу и набравшись опыта работы в органах сословного самоуправления, бессарабские дворяне вновь смогли формировать судебные и административно-распорядительные инстанции.
Произошло это при генерал-губернаторе Александре Строганове в 50-е годы XIX в. ещё до фундаментальной Земской реформы Александра II.