Ведь присоединение к ней Украины означает не просто набор обязательств со стороны Киева, но и механизм мониторинга их выполнения Советом Европы (СЕ). Именно на этот механизм и возлагали главные надежды защитники русского языка на Украине еще два десятилетия назад. Посмотрим, какова практика мониторингов, что они дают и какова эффективность рекомендаций.
Мониторинг постфактум
Мониторинг любой страны проходит так. Раз в три года она направляет Комитету экспертов по европейской Хартии СЕ отчет о выполнении этого документа. Комитет экспертов, изучив этот отчет и посетив соответствующее государство, готовит документ, именуемый периодическим докладом. На основе этого доклада и комментариев к нему властей данной страны Комитет министров Совета Европы (КМСЕ) принимает рекомендации. Далее государство направляет новый отчет и начинается новый цикл.
Последние рекомендации Комитет министров принял 12 декабря 2018 года. Как обычно, это произошло на уровне представителей стран-членов СЕ в Страсбурге. Вот их текст за вычетом преамбулы:
«В свете законодательной базы, применяемой до принятия нового Закона об образовании и оцененной в третьем периодическом докладе, Украине рекомендуется учесть все наблюдения и рекомендации Комитета экспертов и в приоритетном порядке:
1. принять для каждого языка структурированный подход к осуществлению обязательств по Хартии в сотрудничестве с лицами, говорящими на этих языках;
2. разработать и внедрить для каждого языка части III (то есть для языков, на использование которых согласно украинскому закону распространяется защита Европейской Хартии, следовательно, и для русского. — П.С.) комплексную политику преподавания на этих языках или преподавания этих языков на всех уровнях образования;
3. расширить и качественно улучшить радио- и телевещание на языках части III;
4. обеспечить, чтобы языки части III могли использоваться на практике в области администрации;
5. содействовать принятию и использованию традиционных и правильных форм географических названий на языках меньшинств;
6. обеспечить долгосрочную финансовую поддержку культурным объектам для обеспечения стабильности культурной деятельности на языках меньшинств;
7. принять решительные меры по продвижению ромского языка, чтобы защитить его».
Да, формально эти предложения неплохи. Многим оппозиционным режиму Порошенко украинским экспертам и блогерам они дали бы хороший повод для новых утверждений о том, что Европа не согласна с украинской националистической политикой. Подобная точка зрения, например, постоянно звучит на сайте издания «Страна». При этом эксперты опускают из европейских документов неудобные для своей концепции фрагменты, оставляя удобные.
Да, в этих рекомендациях неудобных фрагментов нет. Но разве они адекватны ситуации? Ведь рекомендации утвердили, когда уже был принят в первом чтении закон о тотальной украинизации, через полтора года после того, как стал действовать закон о драконовских квотах в телеэфире и через год с небольшим после принятия закона «Об образовании». А из рекомендаций видно, что в Комитете министров знают о законе «Об образовании», но оценивать его не стали, а другие акты, сопровождающие закон, просто проигнорировали.
Причина умолчаний видна из преамбулы. Мониторинговый период охватывает 2012-2015 годы, а украинский отчет датирован 2016-м. Поскольку, судя по сайту Совета Европы, очередной отчет Украина должна отправить в июне этого года, судя по темпам, оценивать его будут в конце 2021 или начале 2022 года. Возможно, тогда же оценят и языковой закон. Но если Украина завершит отчет описанием ситуации на начало 2019-го, то ждать оценки закона, возможно, придется до 2024-2025 года. А через 3 года и тем более через 6 необратимые изменения уже произойдут.
Правда, Совет Европы необязательно бывает таким бюрократически медлительным. Так, предыдущий мониторинговый цикл Украины, посвященный ситуации в 2008-2011 годах, завершился рекомендациями КМСН от 12 января 2014-го. Но в марте того же года бюро Комитета экспертов, а в мае сам Комитет экспертов выступают с заявлениями о том, что на Украине с языками, прежде всего с русским, все в порядке. Однако эти заявления были ответом на датированную 28 февраля того же года просьбу представительства Киева в СЕ оценить языковую ситуацию в стране. А сейчас экспертов то ли никто не просит, то ли просят менее симпатичные для Европы люди, чем установленная Майданом власть.
Чем выше, тем наглее
Сейчас же Комитет экспертов подготовил свой доклад 24 марта 2017 года, но обнародовали его лишь в прошлом декабре вместе с рекомендациями КМСЕ. Тогда законодательная украинизация существовала лишь в проекте, но для нее уже появились в тот момент правовые предпосылки. Ведь еще 16 июня 2016 года Рада, вводя квоты для украинского языка на радио и телевидении (более мягкие, чем действуют сейчас), убрала из закона Колесниченко-Кивалова норму о том, что порядок использования языков определяется исключительно этим законом. Эксперты СЕ, посещавшие Украину в ноябре 2016 года, этих изменений, судя по докладу, не заметили.
Впрочем, они сделали немало ценных наблюдений и предложений. В частности, рекомендовали меры по поддержке русского языка:
«— гарантировать, чтобы образование на русском языке оставалось доступным для тех учеников, чьи семьи просят об этом;
— гарантировать преподавание истории и культуры, отраженной в русском языке (то есть русской культуры и российской истории. — П.С.);
— создать надзорный орган или органы, ответственные за мониторинг принятых мер и достигнутого прогресса в учреждении или развитии преподавания русского языка и за подготовку и публикацию периодических отчетов об этом;
— поощрять и/или содействовать созданию органа или органов, ответственных за сбор, копирование и демонстрацию или публикацию произведений, выполненных на русском языке (то есть создание библиотек с литературой на русском. — П.С.)».
Также эксперты напомнили, что давно предлагают Украине изменить ратификационный закон, чтобы он отражал фактическое на момент написания доклада положение дел и не мог служить поводом для сокращения языковых прав. Это касалось прежде всего русского языка, который законом о ратификации Хартии (принятом, напомню, еще при Кучме в 2003-м) был поставлен в один ряд со всеми остальными, например, с гагаузским и ромским.
Кстати, в своем первом докладе, датированном 2008 годом, эксперты СЕ прямо писали, что такой подход к русскому языку «не соответствует философии Хартии», что законом о ратификации ему «не предоставлен должный уровень поддержки» и что в его отношении, прежде всего в сфере образования и СМИ, «можно было применить более широкие обязательства». А в пункте 79 того документа прямо говорилось, что «с учетом числа русскоговорящих в Украине русскому языку должна быть предоставлена особая позиция».
В нынешнем докладе этого не сказано, но, возможно, потому, что в еще действовавшем на момент его написания законе Колесниченко-Кивалова русский язык уже получил такие права в регионах своего наибольшего распространения. Но эта ситуация действовала на момент написания рекомендаций, хотя на самом деле, как мы знаем, этот Закон отменен Радой и теперь не действует. То есть ситуация резко изменилась в худшую сторону, но СЕ из-за медленного мониторинга этого не видит.
Выводы
Итак, официальные эксперты СЕ по Европейской языковой Хартии понимают ситуацию и рекомендуют правильные вещи. Однако чем выше европейский уровень, тем больше и тем наглее эти рекомендации игнорируются. Так, как видим, еще в 2008 году эксперты фактически высказались за особый статус русского языка на Украине. Но в марте 2011-го куда более важная структура, Венецианская комиссия, в заключение по первому языковому законопроекту времен Януковича (авторы Ефремов, Симоненко и Гриневецкий) написала, что «попытка расширить сферу использования русского языка…вызывает многочисленные вопросы относительно совместимости этого документа с Европейской Хартией языков».
Как известно, после этих выводов законопроект похоронили и вместо него появился проект Колесниченко-Кивалова. В декабре 2011-го Венецианская комиссия назвала его подход к взаимоотношениям украинского и русского языков более сбалансированным. Прямой критики закона в ее выводах вообще нет. Тем не менее, высшее должностное лицо Совета Европы — его генсек Турбьерн Ягланд — в интервью «Коммерсантъ Украина» в сентябре 2012 года сказал: «Что касается этого закона, то у Венецианской комиссии нашлось множество критических комментариев к его тексту… В законе множество проблем, в особенности связанных с тем, что он защищает прежде всего права одного языка, русского, не предлагая такой же защиты другим языкам национальных меньшинств».
Поэтому и сейчас нужно ожидать от европейцев сочетания бюрократической неспешности с политической целесообразностью, которая заключается для них прежде всего в противостоянии России.
Да, говорить о соответствии украинского языкового закона Европейской Хартии невозможно, но в данном случае, очевидно, Европа выберет такую критику, которая не будет мешать реализации закона и не превратит его в камень преткновения в отношениях с Киевом, подобным тому, каким при старом режиме было дело Тимошенко. Ибо если бы планировалась реальная озабоченность, а не ее имитация, то Украину побудили хотя бы направить этот закон в Венецианскую комиссию еще на стадии проекта, как регулярно было с подобными документами при Януковиче.
