МВФ одобрил выделение Украине кредитной помощи на условиях новой программы EFF в размере 17,5 млрд долл.
По мнению главы фонда Кристин Лагард, эти средства поддержат «экономическую стабилизацию в Украине и ряд смелых политических реформ, направленных на восстановление устойчивого роста в среднесрочной перспективе».
На следующий день Кабмин устроил пресс-конференцию об итогах своей работы.
В течение часа министры отчитывались, щедро присыпая свою речь ремарками о том, сколько сложных вещей в столь сложное время они сделали.
Краткие итоги деятельности правительства выглядят следующим образом.
Если обратить внимание на то, что и как делал Кабмин в свои первые сто дней, станет понятно: больше не сделано, чем сделано.
Министры проводили избирательные реформы и руководствовались явно не интересами бизнеса или населения. Основной мотив — не задеть ключевые коррупционные схемы, сесть на финансовые потоки и пополнить казну за счет исключительно фискальных мер в налоговой и бюджетной политике.
Яркий пример фискального крена — реформа в энергетике. Наиболее важным событием в этом направлении стало повышение тарифов для населения на газ и электроэнергию в угоду МВФ. При этом необходимость выполнять другие реформаторские пункты Кабмин откровенно проигнорировал.
Еще один пример — повышение ренты сначала для частных, а позже и для государственных компаний в рамках налоговой реформы без каких-либо расчетов о возможных последствиях такого шага для отрасли.
Таких примеров множество. ЭП проанализировала, чем в итоге увенчались ключевые реформаторские обещания правительства.
Попранные идеалы
«Смелые реформы» были ключевым требованием МВФ для выделения транша. В каком-то роде правительство на них пошло. Ради получения международной помощи Кабмин предпринял ряд непопулярных шагов, которые на практике оказались кнутом для бизнеса, населения в целом и госслужащих в частности.
С реформаторскими пряниками сложнее. Правительство предпочло бумажное планирование, игру на публику и кормежку обещаниями. В нынешнем составе Кабмин работает с декабря 2014 года. За сто дней работы он так и не приступил к обещанным реформам, зато написал еще один план их реализации.
В последнее время между министерствами курсировал документ с названием «План мер по реализации программы правительства на 2015 год». Кабмин его принял, но почему-то не обнародовал. Выглядит он следующим образом.
«Наконец-то есть документ — конкретный, пошаговый, с четким описанием задач, полностью согласованный со всеми министерствами, 200 страниц. Там всё очень конкретно прописано: реформы, кто ответственен, в какие сроки это всё нужно сделать. Кстати, к компетенции Минэкономразвития относится где-то 45% всех задач. Так что будем действовать», — воодушевленно заявил министр экономического развития и торговли Айварас Абромавичус.
При этом он забыл упомянуть, что это уже третий или четвертый программный документ правительства за последние несколько месяцев. Сначала была программа правительства, которая состояла всего лишь из красивых слайдов. План же призван наполнить их неким смыслом.
После утверждения программы, накануне конференции доноров, появился документ, похожий на программу реформ предшественников. Он рисковал стать очередным рефератом о проблемах отечественной экономики.
На каком этапе его подготовка — непонятно. Пока о нем ничего не слышно. Равно, как и о конференции доноров, которая ранее планировалась на апрель.
При каждом удобном случае Кабмин, названный премьером «правительством камикадзе», пытается подчеркнуть: все его реформаторские намерения отвечают коалиционному соглашению. Само же соглашение является частью программы действий правительства.
«Хотел бы отметить роль коалиции. Хотя иногда не все ее члены поддерживали правительство, у нас есть единство, есть возможность принимать необходимые законы и есть взаимопонимание. Правительство вместе с президентом и коалицией — единая команда», — не преминул заявить Арсений Яценюк.
Пожалуй, из всех упомянутых актов соглашение — самый старший документ. Оно имеет определенный политический вес. Его соблюдение — своеобразный символ единства нынешней власти.
На публике министры и депутаты демонстрируют чудеса согласованности и взаимодействия «в рамках соглашения». Во время обсуждений законопроектов, особенно в присутствии журналистов, фраза «это соответствует коалиционному соглашению» часто бывает последним аргументом при принятии решения.
В реальности этот символ единства достаточно сильно попран. Многие его пункты не выполняются, а если и выполняются, то криво или медленно. В том числе и по вине парламента, который фильтрует реформы в свою пользу.
В результате, когда дело доходит до голосования, стороны совещаются по ночам и «с колена» правят документы. Весь этот бедлам происходит на фоне слухов об отставке главы НБУ, премьер-министра и распаде коалиции.
Безусловно, хочется верить, что надежды Кристин Лагард оправдаются, и после получения кредита правительство приступит к интенсивным реформам.
Впрочем, уже сейчас есть предпосылки к тому, что после прихода транша реформаторский пыл правительства слегка угаснет. Причина — грядущие выборы в местные советы, которые планируются на осень 2015 года.
Период предвыборных кампаний — традиционно мертвый сезон для каких-либо изменений. Если Кабмин решит соблюсти традиции, потерянным для реформ станет не только 2014 год, но и 2015-й.
С результатом не сложилось
Коалиционное соглашение выписано следующим образом: в нем есть задачи, которые нужно выполнить в конкретные сроки, и долгосрочные реформы. Итак, что на самом деле планировалось сделать в рамках соглашения?
Принять поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Осуществить полномасштабную децентрализацию.
Децентрализация — одно из направлений с максимальным уровнем выполнения.
За последние три месяца бюджетное законодательство претерпело две волны масштабных изменений. Сначала — реформу системы госфинансов и принятие бюджета-2015 в декабре 2014 года, а спустя два месяца — утверждение новой редакции бюджета. Попутно депутаты подчищали некоторые нестыковки.
Что сделано? Поправки в Бюджетный кодекс внесены, налог на недвижимость реформирован, Киев финансовым ресурсом обеспечен. Еще один балл в пользу Кабмина — упрощение доступа местных бюджетов к кредитным ресурсам.
Речь идет о введении принципа «молчаливого согласия» при согласовании Минфином объема и условий займов, отнесении к защищенным статьям расходов по обслуживанию местного долга.
Все города областного значения смогут осуществлять внешние заимствования. Раньше это могли делать только города с населением свыше 300 тыс человек.
Что не сделано или сделано частично?
В соглашении есть такой пункт: разрешить местным властям обслуживать доходы и расходы спецфондов местных смет в банках. На первый взгляд, он частично выполнен. Однако прописанные в законе условия и отсутствие нормативных документов делают его абсолютно нерабочим.
«Территории вправе обслуживать в банках только расходы и доходы своих бюджетов развития и поступления от бюджетных учреждений. Порядок отбора банков должны разработать НБУ и правительство. Уже март, а его до сих пор нет», — отметил директор центра анализа и разработки законодательства Ассоциации городов Украины Александр Слобожан.
Кроме того, местным властям разрешено работать исключительно с госбанками, а не банками, отобранными путем проведения тендеров.
Соглашение предписывает: «Установить четкие сроки, до пяти дней, прохождения платежных поручений местных бюджетов в системе казначейства». Сейчас эти сроки установлены, отмечает эксперт, но с оговоркой, что их соблюдение возможно при условии выполнения доходов сводного бюджета.
Это условие, по мнению Слобожана, нивелирует идею оперативного прохождения платежек. Во-первых, непонятно, за какой период брать отчетность по сводному бюджету. Во-вторых, непонятна сама привязка прохождения платежных поручений к выполнению сводного бюджета.
Еще одна недоработка касается формульных расчетов отраслевых трансфертов. Сами формулы в бюджете прописаны, а вот новые стандарты предоставления услуг и финансовые нормативы их обеспечения из расчета на человека — нет.
Есть в соглашении пункт об уплате подоходного налога по месту деятельности работника, а не по месту регистрации предприятия. Он не выполнен — налог по-прежнему платится по месту регистрации.
«Под кураторством спикера Владимира Гройсмана работает экспертный совет, который готовит законодательную базу в рамках децентрализации. Такой проект закона разрабатывается», — сообщил Слобожан.
Провести реформу публичного администрирования. Принять закон о госслужбе. Оптимизировать систему органов власти и местного самоуправления. Сократить количество госслужащих.
Закон о госслужбе не принят. Оптимизация количества госслужащих обернулась сокращением расходов на них — правительство неоднократно урезало госслужащим льготы, надбавки и размеры специальных пенсий.
С начала 2015 года о намерениях оптимизировать свои ведомства заявляли министр экономического развития и торговли Айварас Абромавичус и глава Государственной фискальной службы Игорь Билоус.
В феврале глава МЭРТ заявил о сокращении штата министерства на 30% и обнародовал приказ о новой структуре аппарата министерства.
«В министерстве 247 функций, и это, конечно, кошмар. Я расстался со всеми старыми заместителями — среди них желание реформироваться близко к нулю. В сокращенной структуре ведомства старые кадры возглавят не больше половины департаментов», — объяснил принцип реформирования Абромавичус.
С реформой ГФС все загадочней. Ранее ее в секретном режиме разрабатывала сама госслужба, но никаких подробностей руководство не озвучивало. Сейчас Билоус и его заместители временно отстранены от работы. До окончания расследования идея реформировать ведомство отошла на второй план.
Переход от пропорционально-мажоритарной избирательной системы к пропорциональной по открытым спискам.
Не сделано.
В секторе ЖКХ планировалось принять закон об энергетической эффективности зданий, устранить регуляторные барьеры для создания рынка управления недвижимостью, прописать на уровне закона обязанности и ответственность поставщиков услуг по управлению жильем.
Не сделано. В январе Верховная Рада отправила на доработку закон об энергетической эффективности зданий, где он находится и по сей день.
Принять закон о железнодорожном транспорте, создать профильную национальную комиссию и конкурентный рынок перевозчиков.
Закон о железнодорожном транспорте застрял в министерстве.
«Более высокие шансы на принятие у закона о речном транспорте. Эксперты компании Deloitte подготовили законопроект, он находится на обсуждении в Министерстве инфраструктуры. Ожидается, что вскоре появится компромиссный вариант», — говорит директор Центра транспортных стратегий Сергей Вовк.
Создание Национальной комиссии по регулированию транспорта сейчас, по словам эксперта, «ни на каком этапе». Предполагалось, что этот орган станет арбитром между крупными производителями и транспортным монополистом.
«Этот сегмент не регулируется. «Укрзалізниця» хаотично повышает тарифы на железнодорожные перевозки. В феврале компания повысила тарифы на грузоперевозки на 30%. Почему, например, не на 15%?» — спрашивает Вовк.
Тарифная политика монополиста крайне непрозрачна. Это один из ключевых факторов формирования денежного потока в стране.
Среди немногих успехов министерства — ликвидация экологического контроля балластных вод. По словам Вовка, убран один из наиболее коррупционных элементов контроля, который существовал в портах Украины.
Реформировать деятельность «Укроборонпрома» с акцентом на возврат львиной доли средств по контрактам на производство и поставки вооружений предприятиям-производителям. Принять документы планирования в сфере обороны — программу развития ВСУ и программу развития вооружений.
«В государстве, в котором идет война, спустя сто дней работы правительства не назначен первый вице-премьер по вопросам силового блока. О каких реформах может идти речь?» — описал состояние реформ в оборонной сфере эксперт Координационного центра реформ при президенте Сергей Коваленко.
Соглашение предполагает не очень много мероприятий в сфере национальной безопасности и обороны. Пока можно говорить о выполнении только одной меры: приняты изменения в закон «Об основах внешней и внутренней политики». Однако отсутствие документов военного планирования нельзя ставить в вину Кабмину.
«Важнейшее мероприятие этого блока — принятие стратегии нацбезопасности, ответственность за которую несет президент. Именно стратегия является исходным документом для разработки военной доктрины и внесения изменений в закон «Об основах национальной безопасности», — отмечает Коваленко.
По остальным задачам правительство работает несистемно. Отсутствуют единый подход и понимание ситуации. Коалиционное соглашение в первом квартале 2015 года предусматривает создание при Кабинете министров межведомственной комиссии по развитию ОПК. Этот вопрос до сих пор не сдвинулся с места.
Дополнительный блок проблем связан с полномочиями МЭРТ в сфере обороны, которые, по словам Коваленко, МЭРТ полностью игнорирует.
В Украине уже год действует особый период, а национальная экономика до сих пор не переведена на функционирование в его условиях. В последнем указе президента о частичной мобилизации говорилось: задача правительства — перевести экономику на функционирование в условиях особого периода.
Дальше разработки проекта распоряжения дело пока не пошло. Загвоздка в том, что план мобилизации национальной экономики был разработан еще в 1992 году и пересмотрен 2008 году. С тех пор он не менялся.
«Мобилизация экономики рассчитывалась на полномасштабную войну, а не на такой конфликт, как сейчас. Без пересмотра плана правительство не может мобилизовать экономику. МЭРТ план не пересматривает», — отмечает эксперт.
Получился замкнутый круг. Система мобилизации не готова к конфликту — МЭРТ не решило вопрос бронирования людей в частных предприятиях.
Поскольку в армию берут всех, кого могут, некоторые предприятия сталкиваются с тотальным «вымыванием» сотрудников определенных специальностей. Например, в аграрной отрасли массово призывают трактористов и комбайнеров в танковые войска. В итоге, многие предприятия оказались перед угрозой срыва посевной.
Поведение МЭРТ в сфере обороны можно объяснить, но не оправдать. В рамках реформы ведомства Абромавичус планировал передать эти функции Минобороны. Возможно, он решил не делать то, что и так не будет в его ведении.
Дабы вложиться в график, правительству пора приступить к выполнению долгосрочных задач. Например, переходить на стандарты НАТО — STANAG.
У НАТО более 200 стандартов, и их внедрение — тяжелый процесс. Документы альянса регламентируют многое: калибры, характеристики вооружений, термины. Их внедрение, отмечает Коваленко, требует полного обновления армии. Переход на новые стандарты должен уже начаться, чтобы завершиться к 2019 году.
Создать Национальное антикоррупционное бюро, обеспечить его бюджетное финансирование. Внести изменения в Земельный кадастр, обеспечить доступ через интернет к данным о земельных участках и недвижимости.
Антикоррупционное бюро создано. Его содержание в 2015 году будет стоить 249 млн грн. Правда, назначение руководителя структуры затягивается. Начата подготовка к запуску Национального агентства по борьбе с коррупцией.
С корректировкой законодательства не все гладко.
«Предполагалось, что изменения в Земельный кадастр будет разрабатывать парламент, но их готовят Минюст и Госземкадастр. Пока изменений нет. Та же история — с расширением доступа к информации о недвижимости», — сетует президент «Transparency International Украина» Алексей Хмара.
Реестр об имущественных правах на недвижимое имущество открыт, и это заслуга Кабмина. Однако в реестре невозможен поиск по фамилии — лишь по адресу. «Чтобы сделать поиск информации более доступным, не нужны масштабные изменения, но Минюст их не подготовил», — говорит Хмара.
Кроме того, правительство не подало законопроект о создании органа по надзору в сфере обеспечения права на доступ к публичной информации.
Есть в коалиционном соглашении пункт об усилении ответственности политических партий за невыполнение ими требований по открытости и прозрачности финансирования их деятельности.
«Соглашение предполагает появление законопроекта, обязывающего партии отчитываться об источниках доходов, а также отход от практики финансирования политических сил олигархами. Было несколько концепций документа. Минюст разработал такой проект, но он не внесен в парламент», — отмечает Хмара.
Борьба с коррупцией всегда была темой для разговоров, но не площадкой для реформ. Так получается и сейчас. К вопросам финансирования партий и предвыборных кампаний власть максимально чувствительна. Вспомнит ли о них накануне выборов премьер и по совместительству лидер «Народного фронта»?
