25 лет Ниццкому договору, провозгласившему экспансию ЕС на Восток

В последние годы Европейский Союз приобретает всё больше черт федеративного государства, а управляющие им структуры, не зависящие от голосов европейцев, становятся всё более диктаторскими. Потому не лишним будет вспомнить этапы трансформации поначалу добровольного объединения государств в нынешнее образование.

Де-юре история Европейского Союза началась 18 апреля 1951 года, когда шесть стран – ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция и Италия – подписали в Париже Договор о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Через шесть лет, 25 марта 1957 года, они же заключили Римский договор, который учредил Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) – общий рынок с устранением таможенных барьеров. Тогда же было учреждено и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). В рамках этих трёх Европейских сообществ были созданы общие наднациональные институты: Совет министров, Европейская комиссия, парламентская ассамблея (позже – Европейский парламент).

В течение почти тридцати последующих лет базовые договоры сообществ практически не менялись. Первые серьёзные поправки были внесены только в 1986 году с подписанием Единого европейского акта, содержавшего программу строительства единого внутреннего рынка. Но увеличение числа членов Европейских сообществ до 12, качественные изменения внутри ЕЭС и глобальная трансформация мировой системы на рубеже 1990-х годов требовали нового этапа развития европейской интеграции.

7 февраля 1992 года министры иностранных дел и экономики входящих в Европейские сообщества государств – Бельгии, Великобритании, Греции, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Франции и ФРГ – подписали в Маастрихте Договор о Европейском Союзе. Согласно договору, Европейский Союз учреждался на основе Европейских сообществ (ЕЭС, ЕОУС и Евратома, которые образовали так называемую "первую опору" ЕС), дополненных общей внешней политикой и политикой безопасности ("вторая опора") и сотрудничеством в области юстиции и внутренних дел ("третья опора").

Маастрихтский договор с момента его вступления в силу ввёл для граждан стран-членов ЕС единое европейское гражданство (не отменяя гражданство каждой отдельно взятой страны). Однако принцип принятия ключевых решений на уровне ЕС остался прежним: одна страна – один голос.

После того, как с 1 января 1995 года к Европейскому Союзу присоединились Австрия, Швеция и Финляндия, евробюрократия стала настойчиво требовать от стран-членов ЕС "модернизации" Договора о ЕС, чтобы усилить роль Брюсселя.

2 октября 1997 года был подписан Амстердамский договор, продолживший процесс расширения компетенций Союза. К его ведению были отнесены визовая, иммиграционная политика, вопросы убежища, политика занятости и ряд других. Евросоюз был наделен полномочиями издавать нормативные акты по вопросам уголовного права и процесса.

Если расширение полномочий Европарламента было формальным, то постепенная ликвидация права вето государств-членов при голосовании в Совете ЕС стала первым реальным шагом по превращению Евросоюза в федеративное государство. Главным новшеством стало учреждение поста Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности.

Евробюрократии не удалось решить свою главную задачу – отменить принцип консенсуса при принятии ключевых решений. Амстердамский договор лишь унифицировал процедуру присоединения к ЕС. Реформа институтов фактически была сведена к определению максимального количества депутатов Европейского парламента, составившего взятое с потолка число 700.

Неудивительно, что сразу же после того, как 1 мая 1999 года Амстердамский договор вступил в силу, Брюссель инициировал подготовку новых изменений в Договор о Европейском Союзе. Окончательные решения об институциональной реформе ЕС и его масштабном расширении на Восток были приняты на саммите в Ницце, который начался 7 декабря 2000 года.

Саммит ознаменовался манифестацией противников глобализации, в которой участвовало около 50 тысяч человек из разных стран. Собравшиеся требовали улучшения уровня жизни, строительства "социальной Европы" и решения целого ряда социально-экономических проблем.

Саммит утвердил список из 12 стран-кандидатов в члены ЕС и определил время проведения конференции, в ходе которой должны быть утверждены условия и приблизительная дата присоединения новых членов. А вот "перестройка" механизма руководящих органов ЕС – с целью укрепления наднациональных (федеративных) начал в его устройстве и деятельности – вызвала ожесточённую дискуссию.

В результате саммит в Ницце стал самым длительным в истории Европейского Союза и продлился до 11 декабря. Брюсселю удалось добиться дальнейшего сокращения количества допустимых случаев применения странами-членами ЕС права вето, а также принятия большинства решений в Совете ЕС не единогласно, а по принципу квалифицированного большинства.

Теперь каждая страна получала определённое число голосов согласно своему "весу" (их общее число составляло 345), и для принятия решения нужно было выполнить сразу три условия: за него подано более 255 голосов, его поддержали относительное или абсолютное большинство стран-членов (более 50%, или 67% – при предложении не от Европейской Комиссии), а страны, поддержавшие решение, представляют не менее 62% населения ЕС.

Изменения коснулись и предельной численности количества депутатов Европейского парламента – их должно быть 732. Новый предел количества депутатских мест составил сумму квот государств-членов на замещение мест в Европарламенте с учетом всех 12 государств, которые планировали принять в ЕС в течение первой декады XXI века. Был также изменен порядок формирования Европейской Комиссии и установлена предельная численность её состава (26 человек). Кроме того, уточнялась структура и компетенция Суда ЕС.

Ниццкий договор требовал ратификации во всех странах-членах, и с этим возникли проблемы в Ирландии – единственной стране, где такой вопрос предполагал проведение референдума. 7 июня 2001 года 53,7% ирландских избирателей, принявших участие в референдуме, проголосовали против утверждения Ниццкого договора.

Причин было три: ирландцы были против расширения Евросоюза в принципе, поскольку это вело к уменьшению субсидий для экономики Ирландии, против введения "квалифицированного большинства", считая, что это ведёт к маргинализации небольших стран ЕС, а также опасались, что новый договор приведёт к нарушению военного нейтралитета Ирландии.

Возможность развития "ирландского синдрома" напугала евробюрократов, и на саммите ЕС в Гётеборге 15-16 июня 2001 года Еврокомиссия добилась принятия резолюции о "необратимости процесса расширения" ЕС. При этом в официальном докладе по расширению, подготовленном ЕК, звучали тревожные нотки: "во время ратификации договора общественное мнение может сыграть ключевую роль, граждане стран-членов ЕС обеспокоены возможными негативными последствиями, связанными с увеличением Союза: безработицей, ростом преступности".

Через год Ниццкий договор был вынесен на повторный референдум в Ирландии с двумя оговорками: отказом Ирландии от участия в общей оборонной политике ЕС и присоединение к "механизму продвинутого сотрудничества" (то есть делегирование институтам ЕС дополнительных компетенций) только с согласия парламента страны. За утверждение договора выступило большинство ирландских партий, а накануне референдума в стране высадился десант европейских агитаторов во главе с экс-президентом Чехии Вацлавом Гавелом. 19 октября 2022 года 62,9% проголосовавших ирландцев поддержали ратификацию Ниццкого договора.

Ниццкий договор вступил в силу 1 февраля 2003 года. Но он не решил множество вопросов, связанных с функционированием ЕС: сохранять ли принцип полугодового председательства за каждой страной, избирать ли президента Европейского Союза, вводить ли пост министра иностранных дел, как будут разделяться властные полномочия на союзном, национальном, региональном и местном уровнях, какие вопросы смогут считаться прерогативой ЕС, а какие – стран-членов. Ещё саммит ЕС в Ницце постановил, что всё это будет описано в Конституции Европейского Союза, которую подготовят после масштабного расширения ЕС.

Однако проект этой Конституции, который де-юре превращал Европейский Союз в федеративное государство и нивелировал права стран-членов, был отвергнут на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году. По оценкам аналитиков, главной причиной этого стало как раз расширение ЕС, состоявшееся 1 мая 2004-го – новые члены ЕС в целом заметно уступали старым по уровню экономического развития, французские и голландские избиратели показали, что им становится все труднее ассоциировать себя с "новой Европой".

Потерпев оглушительное поражение (Великобритания, Португалия, Дания и Ирландия объявили о переносе на неопределённое время своих национальных референдумов, Швеция заявила, что не ратифицирует документ до тех пор, пока Франция и Нидерланды не проведут повторных референдумов), евробюрократы пошли "в обход". В конце 2007 года они добились принятия Лиссабонского договора, который сохранил основные элементы проекта Конституции ЕС, просто в менее категоричной форме. Но это, как говорится, уже совсем другая история.