Это было в конце декабря 1917 г. Австро-Венгрия испытывала жесточайший продовольственный кризис, в империи прогрессировали антивоенные настроения. Казалось бы, спасение дуалистической монархии уже маячило на горизонте. «Русское чудо» (под которым политики Центральных держав подразумевали выход из Мировой войны России) снижало угрозу военного разгрома Вены и Будапешта. Стремившаяся к международному признанию Украинская Народная Республика рассматривалась как богатый источник продовольствия. В связи с этим сепаратные переговоры с посланцами Центральной Рады австро-венгерские дипломаты зачастую именовали «хлебными», а заключённый впоследствии мир с УНР был прозван ими «хлебным» договором.
Австрийские власти долго пестовали украинское националистическое движение. Причём делали они это не только для купирования москвофильских настроений среди русинов Галиции и Буковины. Лояльность Вене украинских общин уравновешивала стремление к большей самостоятельности со стороны польских (в Галиции) и румынских (на Буковине) региональных элит. Именно этим обстоятельством можно объяснить расширение образования на украинском языке, увеличение представительства русинов в региональных парламентах, создание благоприятных условий для деятельности национально-культурных обществ украинцев в начале ХХ века.
В условиях начавшейся войны с Россией Австро-Венгрия стала активно поддерживать украинский сепаратизм на территории противника. Буквально на второй день военных действий Главная украинская рада, сформированная галицкими партиями (с ведома австрийских властей, конечно), призвала к созданию в Поднепровье «независимого» украинского государства, союзного Австро-Венгрии и Германии. При этом сама Восточная Галиция так же, как и Буковина, населённые преимущественно украинцами, признавались неотъемлемой частью федерализированной (в будущем) Австрии.
И вот представители этого Украинского государства (где возобладала прогерманская ориентация) в качестве самостоятельной делегации уже сидели за столом переговоров на международной конференции и не скрывали, что готовы пойти на многое ради признания УНР Центральными державами. Предвкушающий дипломатический триумф министр иностранных дел Австро-Венгрии Оттокар Чернин сделал украинцам предложение, от которого они, казалось бы, не могли отказаться. Центральные державы готовы признать УНР при ответном признании довоенных границ Австро-Венгрии и при гарантии невмешательства в её внутренние дела «особенно на её восточной границе», — заявил министр.
Неожиданный ответ делегатов киевской Центральной Рады прозвучал уклончиво: во внутренние дела Австрии считаем вмешиваться непозволительным, но, «стоя твёрдо на принципе самоопределения народов», думаем, что вопросы устроения Галиции будут решены путём всенародного голосования. Подобное мнение было озвучено и в отношении Карпатской Руси, входившей в состав Венгерской части империи.
Совсем скоро украинская делегация подняла проблему принадлежности оккупированных немцами и австрийцами территорий Холмщины и Подляшья. Длительное время они входили в состав Польского королевства и Царства Польского, но имели преобладающее украинское население. Незадолго до начала войны российские власти выделили эти территории в отдельную губернию и переподчинили Киевскому генерал-губернатору.
Эволюцию территориальных претензий представителей УНР к Австоро-Венгрии О. Чернин уже в финале переговоров сформулировал так: «Украинцы сначала требовали уступки Галиции… Они также выставляли пожелания касательно русинской территории Венгрии… Теперь они требовали разделения Галиции и создания австрийской провинции из восточной Галиции и Буковины».
Последний вариант был признан компромиссным при оформлении в особом тайном протоколе обязательства Вены провести соответствующую административно-территориальную реформу. Тем не менее, в отношении Холмщины компромисс не складывался. Предложение немецких дипломатов определить судьбу этого региона путём самоопределения его жителей встретило возражение главы украинской делегации Всеволода Голубовича. Украинцы настаивали на безусловном включении Холмщины и Подляшья в состав своего государства. Немцы предложили провести северо-западную границу Украины от Бреста по линии железной дороги на Пинск и по восточному берегу Буга, однако делегация УНР запросила часть Гродненской и Минской губерний.
Под впечатлением этих дипломатических дебатов статс-секретарь МИДа Германии Рихард фон Кюльман писал рейх-канцлеру из Брест-Литовска: «Украинцы хитры, скрытны и абсолютно не знают меры в своих требованиях… когда они видят, что могут… позволить себе это…» Логика такого поведения представителей УНР определялась начавшимися в Вене голодными бунтами. В этих условиях переговорная ценность продовольственных ресурсов Украины существенно возрастала.
Умерить свои территориальные претензии УНР вынудило осложнение ситуации в Поднепровье. В то время, когда советские войска уже стояли на подступах к Киеву, а в столице УНР полыхало большевистское восстание, О. Чернин пригласил к себе Александра Севрюка (нового главу украинской делегации) и потребовал срочно заключить договор УНР с Центральными державами. Его официальное подписание состоялось в ночь на 27 января 1918 г. Иосиф Сталин иронично назвал его «фиктивным договором с мертвецами», поскольку оккупировавшие Брест немцы манипулировали информацией о состоянии дел на Украине, а заключившая его Центральная Рада контролировала ничтожную часть территории страны.
По договору граница Австро-Венгрии с УНР повторяла прежнюю русско-австрийскую. Украина получала Холмщину, но без большей части Подляшья. Оккупированные союзниками территории Украина могла получить после ратификации договора (Австро-Венгрия так этого и не сделала), которая, в свою очередь, была поставлена в зависимость от гарантий продовольственных поставок. Особо оговаривалось, что указанная в основном договоре линия границы Украины с Польшей (в Холмщине и Подляшье) не является окончательной и по решению смешанной комиссии может быть сдвинута к востоку, «исходя из этнографических условий и пожеланий населения». Секретный протокол фиксировал вывоз к 1 июля с территории Украины миллиона тонн зерна. Другим секретным соглашением предусматривалось после получения украинского хлеба внесение в австрийский парламент законопроекта о выделении Восточной Галиции и Северной Буковины в самостоятельную провинцию.
Используя заинтересованность деятелей Центральной Рады в военной помощи, австрийские дипломаты добились повышения степени секретности последнего условия. 4 марта 1918 г. украинский экземпляр соответствующего секретного протокола был передан на хранение в МИД Германии. 16 июля он был уничтожен в связи с тем, что украинские делегаты, по мнению австрийцев, допустили разглашение документа.
Обязательство Австрии по созданию украинской коронной провинции действительно получило широкую известность, обострило и без того сложнейшую политическую ситуацию в империи. Румынские и польские элиты на Буковине и в Галиции, до тех пор весьма верноподданные трону Габсбургов, посчитали себя обманутыми и ответили всплеском сепаратизма. Причём их реакция на Брестский договор с УНР хорошо иллюстрировала особенности национального менталитета.
Румынские землевладельцы, имевшие большую часть земельных ресурсов в Северной (Украинской) Буковине, были экономически не заинтересованы в отделении этой части провинции. Тем не менее, здесь обошлось без шумных акций протеста. В ряде населённых пунктов Северной Буковины румыны — главы местных администраций — препятствовали проведению праздников «мира и украинской государственности» по случаю провозглашения IV Универсала УНР. Среди румын распространялись слухи, что Буковина была «продана за продовольствие». По мере ухудшения военно-политического положения Австро-Венгрии румынские лидеры общественного мнения всё больше поддерживали идею образования «Великой Румынии».
Масло в огонь добавил указ Карла I о федерализации империи, в котором нашлось место для украинского государства, но не нашлось такового для румынского. Тем не менее, до самого конца Дуалистической монархии румынские элиты сохраняли большую осторожность. Состоявшееся 27 октября 1918 г. Национальное собрание («Конституанта») румынских депутатов рейхсрата, бывших депутатов ландтага и румынских бургомистров Буковины призвало к объединению всей провинции с «другими румынскими землями» (имелись в виду входившие в состав Австро-Венгрии Трансильвания, но двусмысленность формулировки позволяла подразумевать и Румынское королевство). Уже 4 ноября по просьбе руководства Сучавского (румынского) уезда на юге Буковины в регион вошли румынские войска, якобы для борьбы с массовыми беспорядками.
Раздел Галиции на западную (польскую) и восточную (украинскую) части вызвал недовольство у поляков, «де-факто» контролировавших весь этот регион. Снижение лояльности польских элит к Габсбургам по сути перечеркивало возможность расширения Австро-Венгрии за счёт «русской» Польши и превращения империи в триединую Австро-Венгерско-Польскую монархию. Последний проект рассматривался австрийской дипломатией как вполне реальный вариант послевоенного обустройства Восточной Европы.
После разглашения условий Брестского договора с УНР в большинстве городов Галиции прошли массовые антиавстрийские демонстрации. Городские советы принимали гневные резолюции, многие чиновники и офицеры польского происхождения решили оставить службу. Императору отсылали австрийские награды, на улицах польских городов Галиции можно было увидеть собак, увешанных австрийскими орденами.
Из подчинения австро-венгерскому командованию вышел польский вспомогательный корпус. Основная его часть (до 2 тыс. человек) во главе с полковником Юзефом Галлером перешла на сторону Антанты. Остальную часть этого соединения австрийцам пришлось разоружить. До этого инцидента бойцы корпуса хорошо характеризовались австрийским военным командованием. Атака улан Галлера под Рокатиной вообще стала частью польской военной мифологии.
7 октября 1918 польский Регентский совет в Варшаве заявил о плане восстановления независимости Польши, а через два дня польские депутаты австрийского парламента приняли решение об объединении в составе Польши бывших земель Речи Посполитой, включая Галицию.
«Хлебный» мир дорого обошёлся и главе правительства Австрии Эрнсту Зейдеру. Польские депутаты Рейхсрата потребовали отставки премьер-министра, продвигавшего сделку с УНР, угрожая заблокировать принятие государственного бюджета. Под угрозой парламентского кризиса в июле 1918 г. молодой император Карл I вынужден был пойти на смену кабинета министров. По иронии судьбы Э. Зейдер был активным сторонником превращения Австрии в федеративную монархию. 16 октября 1918 г. в условиях уже начавшейся революции Карл I спешно издал манифест, провозглашавший Австрию «государством федеративным, в котором каждая народность образует свое собственное государство на территории, которую населяет…»
Однако время для подобных реформ было безвозвратно упущено, а баланс межнациональных отношений нарушен, Австро-Венгерской империи оставалось жить меньше месяца.