Докладу американского эксперта Ричарда Гоуэна «Могут ли Объединенные нации объединить Украину» не повезло в прессе. Документ, который обычно называют «планом Расмуссена» (он написан по заказу созданного экс-генсеком НАТО центра Rasmussen Global), обычно оценивают не по оригинальному тексту, а по изложению агентством «Рейтер» и зачастую с учетом того, что Андерс Фог Расмуссен не только является главой этого центра, но и советником Петра Порошенко.
Выборочный подход к западным документам о войне в Донбассе у нас не новость. Но обычно к нему прибегают для подкрепления тезиса «Запад прозревает и начинает давить на Киев». Например, о резолюции ПАСЕ от 23 января «Гуманитарные последствия войны в Украине» писали исключительно то, что она требует от Киева изменить закон о реинтеграции Донбасса и платить пенсии жителям региона, независимо от статуса ВПЛ. Тогда как на самом деле эта резолюция наполнена киевской терминологией о российской «агрессии» и «оккупации». И если в одном пункте она требует изменить закон, то в другом утверждает, что он «облегчает защиту прав и свобод граждан Украины, живущих на этих территориях». Выгодных для Порошенко моментов в ней несравнимо больше, чем невыгодных. То же относится и к ежеквартальным докладам УВКПЧ ООН.
А вот «план Расмуссена» годится для тезиса «Запад прозревает» и без манипуляций с текстом.
Что выгодно для Киева
Да, в плане — масса традиционных для Запада штампов. Гоуэн предполагает что Россия и ДНР, и ЛНР заинтересованы в продолжении конфликта, а вот Украина действительно хотела бы поскорей провести выборы в Донбассе, ибо с этими выборами по Минским соглашениям увязано установление контроля над границей. Об увязке же этого контроля с правовым оформлением статуса «отдельных районов Донбасса» не сказано. А тема сопротивления Киева выполнению соглашений в докладе почти не рассмотрена. Возможность украинского вторжения в ДНР и ЛНР после разоружения сил ДНР и ЛНР не рассматривается вообще. Опасность с украинской стороны автор видит в основном в вооруженных радикалах и в отдельных политиках, которые считают всех жителей неподконтрольных территорий преступниками.
Из этих стереотипов исходит и предлагаемый формат миссии. Так, из ее общего состава в 20 тысяч военнослужащих минимум 5-6 тысяч человек предлагается разместить на границе Украины с Россией, а на нынешней линии соприкосновения не иметь сплошного развертывания, ограничившись присутствием в самых уязвимых местах. При этом не предполагается пофазового развертывания миротворцев в зависимости от выполнения Киевом Минских соглашений, хотя Волкер на встрече с Сурковым в Дубае об этом говорил, и российскую сторону это заинтересовало. Ничего не говорится ни об отводе украинской армии, ни об участии миротворцев вместе с ОБСЕ в мониторинге ситуации с ее вооружениями, которые по Минским соглашениям должны быть отведены. А вот подразделения ДНР и ЛНР должны отойти в специальные зоны и сдать тяжелые вооружения (конкретно говорится о танках и артиллерии).
О легитимных правах ДНР и ЛНР
Но доклад не сводится к вещам, которые устраивают Киев. Да, фактически речь идет о миротворческой оккупации. Однако она не предполагает полноценной международной гражданской администрации, о которой говорила Юлия Тимошенко, а ранее и ряд западных экспертов, например бывший зам генсека НАТО и экс-посол США в Москве Александр Вершбоу. Правда, Курт Волкер напрямую эту мысль не выражал, но между строк она легко просматривалась с учетом его пренебрежительных высказываний о ДНР и ЛНР. А вот в докладе Гоуэна такого пренебрежения нет. Он не предусматривает демонтаж государственных институтов народных республик, а лишь контроль над их деятельностью в сфере безопасности и общественного порядка.
Предпосылкой же прихода миссии в Донбасс считается договоренность между сторонами конфликта и их искреннее желание выполнить Минские соглашения. Да, автор больше опасается подвохов со стороны России. Но думаю именно боязнь российского вмешательства побуждает его к достаточно реалистичным предложениям. Гоуэн исходит из того, что российской армии никакой миротворческий контингент противостоять не сможет, и не нацеливает его на войну с ДНР и ЛНР. Да мандат миссии по мысли докладчика предполагает «активное миротворчество», то есть применение силы для обеспечения безопасности и наведения порядка.
Автор думает, что в Донбассе могут найтись группировки, которые в отличие от руководства республик не примут урегулирования и прибегнут к партизанским действиям. Также он рассматривает возможность и стихийных массовых протестов, например, против мирных договоренностей или официальных итогов выборов. Противодействие им, по Гоуэну, входит в задачи 4-тысячного полицейского контингента. Да, численность немалая, но это на весь неподконтрольный Донбасс, тогда как, например, в один центр Киева «марши за импичмент» Михомайдана сейчас стягивают 2-3 тысячи полицейских.
Понятно, какую настороженность вызывают эти моменты, даже если их не выдергивать из контекста. И все же по контексту миссия нацелена на сотрудничество с официальными властями ДНР и ЛНР. Так, по докладу сдача ополченцами тяжелых вооружений (а легкие у них планируется оставить), — это следствие принятия Донецком и Луганском условий урегулирования, а не силового давления «голубых касок». Ибо, вопреки тому, что до сих пор говорили в Киеве и на Западе, план подчеркивает, что миротворческая операция может начаться лишь после согласия с ней «фактического руководства ДНР и ЛНР», выраженного в официальной форме. Гоуэн предлагает, чтобы республики передали соответствующие документы России, а та сделала их достоянием Совбеза, точно так же, как делает Турция с документами непризнанного Северного Кипра.
И ДНР, и ЛНР в докладе присутствуют под своими именами, как фактические государственные образования (хотя и нелегитимные) а не как «вооруженные группы» (термин докладов УВКПЧ ООН) и не как «оккупационная администрация» и «боевики», как говорят в Киеве. Кстати одной из задач полицейского компонента миссии Гоуэн считает переподготовку тех, кого на Украине именуют боевиками, для дальнейшей службы в народной милиции. И отбирать кандидатов для этой подготовки должны не украинские люстраторы, а сами миротворцы. Ясно, что для сегодняшнего Киева — это недопустимо.
Согласно докладу, необходимы подобные прямые контакты между Украиной и ДНР и ЛНР, чего все эти годы как раз требовала Москва. А Киев этих контактов постоянно избегал. Исключением была лишь Трехсторонняя контактная группа, где республики не имеют равного статуса с прочими участниками, что постоянно подчеркивают украинские представители. Запад этому до сих пор потакал, никогда публично не призывая Киев к диалогу с Донецком и Луганском. Но «план Рассмуссена» предполагает субъектность ДНР и ЛНР как участников мирного процесса.
Может ли Киев с этим согласиться? И что будет, если он не согласится?
Миротворческое вето на украинские законы
Автор доклада считает, что «размещение миссии потребует полного согласия Киева сотрудничать с международными силами, и гарантировать, что украинское правительство продолжит процесс имплементации «Минска-2» для легитимации выборов и децентрализации в Донбассе и снижения неизбежных страхов населения Луганска и Донецка по поводу своей будущей безопасности…. Киев сможет проложить путь к реинтеграции Донбасса, сделав конкретные обещания относительно экономического будущего региона и его администрирования».
То есть сначала Украина должна гарантировать, что выполнит политическую часть тех соглашений, которые даже упоминать побрезговала в законе о реинтеграции Донбасса, а затем уже появятся миротворцы. Как должны выглядеть эти гарантии, Гоуэн, к сожалению, не пишет. Но главное, что он понимает их необходимость. А определить их конкретную форму можно лишь на переговорах на уровне не ниже глав МИД и спецпредставителей по урегулированию (то есть Волкера и Суркова).
А что если Киев на все это согласится, миротворцы зайдут, а он начнет принимать законы, которые эти гарантии перечеркнут? Похоже, автор и это учитывает, ибо в докладе написано, что миротворческая миссия должна иметь особые права в четырех сферах:
— фактические полномочия по организации выборов;
— ответственность за военную безопасность в восточной Украине и вдоль ее границы с Россией;
— ответственность за общественный порядок и вопросы полиции, возможно параллельно с украинским персоналом и фактическими силами (то есть правоохранителями ДНР и ЛНР — ред.);
— право мониторить переход к украинской власти контроля над публичной администрацией, возможно включая право вето на потенциально разрушительные политические решения национальных официальных лиц, в то же время, позволяя Украине принимать рутинные решения».
То есть, речь идет о праве главы миссии ветировать законы Украины, указы президента и постановления правительства. Ибо не «рутинные решения» — это, прежде всего, решения на уровне таких документов.
Кажется невозможным, чтобы Киев пошел на это. Но глава ДНР Александр Захарченко не раз справедливо говорил, что выполнить политическую часть Минских соглашений могла бы только другая, внутренне изменившаяся Украина, с которой народные республики могли бы интегрироваться. Думаю, что Гоуэн, в отличие от Захарченко, не понимает, насколько основательно надо переделаться Украине. Но главное, что условия, предложенные американским экспертом, объективно требуют такой переделки.
В любом случае, неприятные для Киева вещи не могли бы появиться в докладе, если бы он был заказом Порошенко, чтобы сломать игру Москвы и Вашингтона. Нет, скорей можно предполагать, что Запад пробует манипулировать Порошенко через центр Расмуссена, показывая, что раз уж структура его советника предлагает такой план, то более выгодной для Киева концепции никто на Западе не придумает.
Я, конечно, допускаю «эксцесс исполнителя», то есть что Гоуэн добросовестно написал ряд вещей, каких от него не ждали, а в дальнейшем Запад может не обращать внимания на них. Так на экспертном уровне Запад и во времена Ющенко и Януковича нередко высказывал умные и правильные слова относительно языковой политики, а уровнем чуть выше (даже в той же Венецианской комиссии и ПАСЕ) они не поддерживались.
Но если дефекты плана урегулирования типичны для западного понимания конфликта, то его требования к Киеву уникальны. По крайней мере, о подобном никогда публично не говорили ни в Вашингтоне, ни в Берлине, ни в Париже. А значит, как основа для переговоров он годится куда больше, чем концепция, которую излагает Курт Волкер в многочисленных и однообразных интервью.