Попытки объединить Европу предпринимались на протяжении нескольких веков различными способами: одни политические деятели выдвигали концепции мирной интеграции, другие же предпочитали делать ставку на силовой захват для расширения территории собственных государств. Однако реальные шаги по сплочению европейского континента начали реализовываться лишь после Второй мировой войны, чему способствовали несколько факторов:
1) глобальные геополитические изменения, проявившие себя в полном объёме после окончания войны, когда Европа утратила своё политическое влияние и экономическую состоятельность;
2) экономический кризис и потеря колоний всеми бывшими метрополиями спровоцировали рост безработицы среди населения, стремительную инфляцию, острый продовольственный дефицит, остановку промышленных предприятий, потерю рынков сбыта;
3) политическая нестабильность заставила задуматься руководство европейских стран о необходимости объединения усилий по преодолению общих проблем: безработица, национальная безопасность, повышение уровня жизни;
4) разочарование в эффективности универсальных органов сотрудничества в лице Лиги Наций, ООН и её специализированных учреждений.
Отправной точкой для создания Совета Европы считается речь лидера Консервативной партии Великобритании Уинстона Черчилля, произнесённая в Цюрихском университете 19 сентября 1946 года.
«Мы должны построить нечто наподобие Соединённых штатов Европы. Мы должны воссоздать Европейскую семью в форме регионального объединения. Во всей этой неотложной работе Франция и Германия должны вместе взять на себя лидерские обязательства. Великобритания, Британское содружество наций, могущественная Америка и, я надеюсь, Советская Россия должны стать друзьями и покровителями новой Европы и стоять за её право жить и процветать», — заявил он.
Идея объединения стала настолько популярна в Европе, что были учреждены различные организации (Европейский союз федералистов, Экономическая лига за европейское сотрудничество, социалистическое движение за объединённые штаты Европы и другие), а координацией деятельности всех этих движений занялся созданный в 1947 году Международный комитет движений за европейский союз.
Впрочем, развитие интеграционных процессов происходило не только на уровне общественности, но и на уровне государств. Первым шагом в этом направлении стало подписание 4 марта 1947 года Францией и Великобританией договора, известного также как Дюнкерский, который предусматривал проведение консультаций для выработки мер в случае политической или экономической агрессии со стороны Германии, а в случае её вооружённой агрессии в отношении одной из стран-подписантов вторая обязалась применить все имеющиеся средства, включая военные. Таким образом, этот документ положил начало военно-политической интеграции европейских государств. Второй шаг — заключение Великобританией, Францией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом Брюссельского пакта (17 марта 1948 года), оформившего военный союз этих стран. В преамбуле и статье 7 говорилось о готовности принять совместные меры в случае возобновления Германией политики агрессии (однако в результате подписания в 1954 году Парижских соглашений к документу присоединились Италия и ФРГ, что свело к нулю этот пункт). По сути пакт был подготовительным этапом к учреждению НАТО 4 апреля 1949 года.
Важную роль в процессе объединения Европы сыграл Европейский конгресс в Гааге, проведённый Международным комитетом движений за Европейский союз 8-10 мая 1948 года в Гааге. Участники мероприятия рассмотрели рекомендации по созданию Совета европейских правительств, главной задачей которого значились планирование и реализация интеграции в политической и экономической сферах, а воплощать в жизнь его решения, как планировалось, должны правительства стран, входящих в состав Совета. Также прозвучали предложения учредить Европейский суд, в который могли бы обращаться государства-члены Совета в случае нарушения декларации, которая гарантирует соблюдение фундаментальных личных и гражданских прав. Власти Франции и Бельгии активно поддержали инициативу о создании парламентской ассамблеи, и детальной проработкой этого вопроса занялся специальный комитет, однако против выступила Великобритания, настаивавшая на формировании комитета министров, который на периодических заседаниях рассматривал бы все темы, кроме экономической и оборонной. После повторного обсуждения вопроса в январе 1949 года и в результате компромиссов главы МИД объявили о договорённости по созданию Совета Европы, который будет состоять из Комитета министров, проводящего свои заседания в закрытом режиме, и парламентского органа, проводящего публичные заседания.
5 мая 1949 года министры иностранных дел Великобритании, Франции, Бельгии, Нидерландов, Люксембурга, Италии, Ирландии, Норвегии, Швеции и Дании подписали Устав Совета Европы.
Отцами-основателями Совета Европы называют Уинстона Черчилля, будущего 1-го канцлера ФРГ Конрада Аденауэра, главу МИД Франции Робера Шумана, премьер-министра Бельгии Поля-Анри Спаака, премьер-министра Италии Альчиде де Гаспери, министра иностранных дел Великобритании Эрнеста Бевина.
Совет Европы сегодня
На сегодняшний день в Совет Европы входит 47 государств, а 6 имеют статус наблюдателей (Канада, Мексика, Ватикан, США, Япония, Израиль — наблюдатель при ПАСЕ).
Структура организации выглядит так:
1) генеральный секретарь — представитель Совета Европы, который отвечает за стратегическое планирование, реализацию рабочих программ и исполнение бюджета организации. Парламентская Ассамблея избирает его на 5 лет;
2) заместитель генерального секретаря;
3) Комитет министров — исполнительный орган, осуществляющий договоры и совместные действия стран-членов. Каждую страну в органе представляет её министр иностранных дел. Заседания проводятся дважды в год в Страсбурге, а в случае необходимости созываются дополнительные заседания.
Комитет министров может принимать конвенции и соглашения, обязательные для ратифицировавших их стран, даёт рекомендации, принимает резолюции и декларации, в которых содержатся заявления о стратегии работы или предложения о действиях для правительств стран-членов. Эти документы могут иметь большой вес на правительственном уровне;
4) Парламентская Ассамблея — совещательный форум, включающий делегации парламентариев всех стран-участниц численностью от 2 до 18 человек. На совещаниях, которые проводятся 4 раза в год в Страсбурге, рассматриваются как долгосрочные вопросы, так и проблемы, требующие срочного решения.
На основе наработок профильных комитетов, функционирующих на постоянной основе, ПАСЕ может принять рекомендацию либо мнение (в обоих случаях вопрос включается в повестку дня Комитета министров), либо резолюцию (передаётся в правительства, парламенты, политические партии, международные и неправительственные организации), либо давать инструкции в виде приказа одному из своих вспомогательных органов или секретариату;
5) Конгресс местных и региональных властей — объединяет 648 выборных должностных лиц, которые представляют более 200 000 местных и региональных органов власти. Этот орган, отвечающий за укрепление местной и региональной демократии в 47 государствах-членах, состоит из Палаты местных властей и Палаты регионов, а также 3 комитетов;
6) Европейский суд по правам человека — постоянно действующий судебный орган, который призван гарантировать выполнение положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, его юрисдикция включает все вопросы, относящиеся к толкованию и применению конвенции, в том числе межгосударственные дела и жалобы отдельных лиц;
7) комиссар по правам человека — проводит независимую оценку и привлекает внимание к нарушениям прав человека, но не рассматривает индивидуальные жалобы. Избирается Парламентской Ассамблеей из 3 кандидатур, предложенных Комитетом министров, на 6 лет без возможности переизбрания.
В главе 1 Устава Совета Европы цель организации обозначена как «осуществление более тесного союза между его членами для защиты и продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим наследием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу», а достигать её предлагается посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений, проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, юридической и административной областях, равно как и путём защиты и развития прав человека и основных свобод.
70 лет спустя
В статье «Совет Европы в 70 лет: вехи и достижения», опубликованной на официальном сайте организации к 5 мая, перечислены ключевые итоги деятельности за период 1949-2019 годы, в частности:
- создана зона, свободная от смертной казни, для 830 миллионов человек в 47 странах;
- Европейский суд по правам человека рассмотрел более 800 000 исков с просьбой о защите основных прав человека;
- разработано более 200 юридически обязательных международных договоров, призванных помочь защитить людей от конкретных угроз, включая пытки, насилие и сексуальные надругательства, а также повысить глобальные стандарты по таким вопросам, как киберпреступность и защита данных;
- мониторинг защиты национальных меньшинств и региональных языков и языков меньшинств, а также установление стандартов в области образования в интересах демократического общества;
- заключение специальных планов действий в области прав человека с 6 государствами-членами (последними из которых стали Босния и Герцеговина и Украина) и осуществление деятельности по сотрудничеству со многими другими государствами-членами и соседними странами и территориями.
Однако реальное положение дел свидетельствует о том, что Совету Европы всё же не удалось до конца реализовать некоторые из этих аспектов. Ярким свидетельством тому стала Украина, в частности её языковая политика.
В 2017 году Венецианская комиссия Совета Европы — консультативный орган по конституционному праву — изучила принятый украинскими властями закон «Об образовании», который предусматривает, что представители национальных меньшинств будут параллельно изучать родной и государственный языки в детском саду и начальной школе, с 5-го класса перейдут на обучение на украинском языке с изучением родного как отдельной дисциплины, а с 2020 года украинские школьники с 1-го класса будут получать знания только на государственном языке. Если обобщить рекомендации экспертов, то европейская сторона рекомендовала Киеву обеспечить достаточную долю преподавания на языках меньшинств на начальном и среднем уровнях в дополнение к преподаванию государственного языка, а также повысить качество обучения украинскому языку представителей общин. Отдельный интерес вызвало решение комиссии о статье 7: «Новый закон обеспечивает правовую основу для преподавания некоторых предметов на языках ЕС, например, на болгарском, венгерском, румынском и польском. Тем не менее, он не даёт решения для языков, которые не являются официальными языками ЕС, в частности, русского языка как наиболее широко используемого негосударственного языка. Менее благоприятное отношение к этим языкам трудно каким-либо образом оправдать, и, следовательно, это вызывает проблему дискриминации». В связи с этим руководству Украины рекомендовали внести поправки в это положение. На тот момент около 400 тысяч детей обучались на русском языке в 364 детских садах и 581 школе.
Более того, 23 января 2018 года ПАСЕ приняла резолюцию «Защита и развитие региональных языков и языков меньшинств в Европе», которая предписывает во всех возможных случаях обеспечить языкам нацменьшинств статус второго официального языка в тех регионах, где такие языки традиционно используются, с учётом конкретных условий и исторических традиций, характерных для каждого региона.
Поскольку резолюции Венецианской комиссии не имеют юридически обязательного характера, воз и ныне там: власти страны продолжают следовать курсом тотальной украинизации, чтобы вытеснить русский язык из всех сфер жизни.
Не удалось Совету Европы стереть разделительные линии между государствами-членами. Наоборот, он их только укрепил. В апреле 2014 года Россию лишили права голоса в ПАСЕ из-за присоединения Крыма по итогам референдума, прошедшего в соответствии с Уставом ООН, гарантирующим право народов на самоопределение (как мы помним, организация уделяет ключевое внимание соблюдению прав человека). В связи с этим российская делегация приостановила участие в деятельности Парламентской ассамблеи и частично прекратила платить членские взносы.
Спустя 5 лет, 24 июня 2019 года, ПАСЕ восстановила полномочия РФ в полном объёме, благодаря чему она принимает участие в осенней сессии, начавшейся 30 сентября. Однако в зале заседаний не будет делегаций Украины и Грузии, не согласных с решением о возврате россиян. Тем не менее, новая глава украинской делегации Елизавета Ясько в интервью изданию «Левый берег» 29 сентября 2019 года заявила, что отказываться от общения с россиянами — неправильно, Киев не может игнорировать Россию.
Старейшая в Европе политическая организация не смогла избежать влияния сложившейся на сегодняшний день геополитической ситуации и вынуждена действовать в соответствии с ней, даже несмотря на то что ей приходится в той или иной степени отклоняться от своей главной цели — объединять региональных игроков и отстаивать права человека. Разногласия между странами — явление, старое как мир, но Совету Европы удавалось организовывать свою работу без применения беспрецедентных мер, однако всё изменилось в 2014 году, когда США принудили своих союзников начать санкционную войну против России. Хотя Москва имела важное значение для деятельности европейской организации, ей всё же пришлось принять эти правила игры, которые впоследствии создали немало проблем всей Европе.