Екатерина II взошла на российский престол в 1762 г. с обширной программой реформ на основе политической философии эпохи Просвещения. В них были реализованы принципы рационального бюрократического управления, универсальности законов и изживания феодальных пережитков. Одной из ключевых реформ стала областная, которая заложила основы административно-территориального устройство России, сохранявшиеся вплоть до 1925 г.
Вводилась она манифестом от 7 ноября 1775 г. об организации «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи». Согласно этому документу в России упразднялись прежние провинции, губернии уменьшались в размерах, в большинстве своем, получив наименование «наместничеств». Во главе наместничества стоял правитель или губернатор, несколько наместничеств объединял под своей властью государев наместник или генерал-губернатор.
В основу членения лежала унификация по размерам населения. В губернии должно было проживать 300-400 тысяч человек, в уезде, на которые делились губернии, — 20-30 тысяч. В губерниях вводились новые сословные и судебные институты, воплощающие принцип разделения властей.
Первое время эти нововведения не распространялись на территорию Гетманщины, где сохранялась традиционная для войска Запорожского городового сотенно-полковая структура. В 1764 г. Екатерина отправила в почетную отставку последнего гетмана Кирилла Разумовского. Управление гетманщиной передавалось Малороссийской коллегии и ее президенту графу П.А.Румянцеву.
Главной задачей Румянцева было приведение доставшейся в управление территории, на которой господствовали архаичные феодальные институты, в соответствие с современными ему европейскими реалиями.
Так, казацкие городовые полки, сформировавшиеся еще во времена войны Богдана Хмельницкого, c начала XVIII в стремительно утрачивали боеспособность. Он не могли на равных противостоять регулярным армиям с их линейной тактикой и одновременно утратили боевые качества, которые ценились в иррегулярных подразделениях. Именно боеспособность казачества было обоснованием особого статуса Малороссии в составе империи, утрата боеспособности означала неминуемую утрату этого статуса.
Однако реформу можно было провести по-разному. Екатерина всегда предпочитала действовать твердо, но аккуратно, тщательно готовя свои нововведения во избежание нежелательных последствий.
Лучшей иллюстрацией ее политических принципов был ответ знаменитому французскому философу Дени Дидро, на его многочисленные проекты реформ, которые следовало бы провести в России: «вы ведь работаете на бумаге, которая все терпит, которая гибка, гладка и не ставит никаких препятствий ни вашему воображению, ни вашему перу. Между тем я, бедная императрица, работаю на человеческой коже, а она очень щекотлива и раздражительна».
В соответствии с этим действовал в Малороссии и Румянцев. Начал он с грандиозной ревизии — переписи населения и имущества на вверенных ему землях. Они были тщательно изучены и картографированы.
И только после этого, 27 сентября (16 по ст. стилю) 1781 г. Екатерина приступила к следующему этапу. Собственно реализации реформы на землях Малороссии. Управлявшийся Румянцевым край был поделен на три протянувшихся с северо-запада на юго-восток наместничества. Через два дня были утверждены штаты новых административных единиц.
Каждая из них делилась на 11 уездов, центры которых были прописаны в указах. Уездные центры получали статус городов, а поскольку некоторые из них были даже не местечками, а селами, то таковые получали подобающие городу названия. Например, село Засуха было переименовано в Новое Место.
Определение внешних и внутренних границ новых образований отдавалось на усмотрение генерал-губернаторов. О результатах размежевания и количестве жителей каждой из единиц они должны были уведомить сенат.
В состав Новгород-Северского наместничества вошли земли Стародубского, Нежинского и Черниговского полков. Во главе его был поставлен Илья Васильевич Журман, выходец из старинного рода стародубской казацкой старшины, с 1756 г. занимавший пост генерального судьи войска Запорожского. Он возглавил наместничество в чине действительного статского советника.
В состав Черниговского вошли земли Черниговского, Гадячского, Киевского, Лубенского, Нежинского, Прилукского и Стародубского полков. Возглавил его генерал-поручик А.С.Милорадович. Его деда, сербского дворянина, Петр I в 1715 г. назначил полковником Гадячского полка, и с тех пор Милорадовичи осели в Малороссии. Сам Андрей Степанович сделал карьеру гвардейского офицера, отличился во время Семилетней и «румянцевской» русско-турецкой войны. Его сын — герой 1812 года.
В состав Киевского наместничества были включены земли Киевского, Переяславского, Лубенского, Миргородского полков. Во главе его был поставлен орловский дворянин генерал-поручик С. Е.Ширков. Знаменитый русский мемуарист Ф.Ф.Вигель сохранил о нем любопытное упоминание в своих записках «Тогда управлял Киевским наместничеством осьмидесятилетний, полумертвый старец, Семен Ермолаевич Ширков, старший генерал-поручик по армии, в польской ленте Белого Орла. Он разрушался, но всё упрямился оставаться на губернаторстве; наконец его уволили с честью и пенсией».
Обращает на себя внимание поэтапность проведения трансформаций, намеченная в указах. Киевское наместничество полагалось «в ноябре сего года учредить», черниговское — в декабре, а Новгород-Северского — в январе следующего 1782 г.
Во-первых, аппарату Румянцева давалось необходимое время на подготовку, а во-вторых новые единицы на месте прежних должны были возникнуть не все сразу одновременно, а по одной в месяц. В случае если бы реализация реформы вызвала бы непредвиденные эксцессы, можно было бы вовремя остановить ее дальнейшее распространение. Многим современным реформаторам стоило бы поучиться такому подходу.
При этом собственно военная система Гетманщины была реформирована в последнюю очередь, уже после проведения административно-территориальной реформы. В каждом из трех наместничеств существовал регулярный легкоконный полк, преобразованный еще в 1775 г. из прежних гетманских «охочекомонных» т.е. наемных полков. В 1784 — 1785 гг. эти полки упразднялись, а их состав смешивался с казаками девяти старых городовых полков и в результате были сформированы новые уже регулярные кавалерийские подразделения — десять карабинерных полков.
Стоит так же отметить, что административная реформа в Малороссии несет на себе отпечаток не только политических но и идеологических воззрений императрицы. Так, прежние названия полков, ассоциировавшиеся с временами Польско-Литовской державы, выводились из официального обихода. Вместо них на политической карте появлялись административные единицы названия которых соответствовали древнерусским княжествам — Киевскому, Черниговскому, Новгород-Северскому. Апелляция к наследию Древней Руси была одним из лейтмотивов екатерининской идеологии.
Современные украинские историки связывают административно-территориальную реформу 1781 г. с окончательным уничтожением Екатериной следов «казацкой гетманской державы» и расценивают как негативное явление. На самом деле речь шла о модернизации государственного управления в соответствии с самыми передовыми политическими взглядами эпохи. Например, во Франции аналогичные по задумке территориальные реформы были проведены только после революции.
В свою очередь повышение качества администрирования оказывало положительный эффект на социально-экономическое и культурное развитие территорий. В случае с Малороссией позитивный эффект от правления Румянцева, проводившего политику Екатерины, очевиден. Край пережил подлинный расцвет.