В начале марта 2021 года глава офиса президента Украины Андрей Ермак на онлайн-дискуссии, посвящённой развитию конфликта в Донбассе в 2021 году, сообщил об «очень мощном шаге», направленном на деэскалацию ситуации в регионе. Речь шла о доработанном Киевом плане, предложенном Германией и Францией, который сводится к созданию неких «кластеров» — логических шагов, соответствующих «духу и принципу Минских соглашений, международному праву». Однако каких-либо подробностей Ермак тогда не привёл.
В чём заключается суть новых инициатив по урегулированию конфликта в Донбассе, рассказало издание «Коммерсантъ», в распоряжении которого поступили эти документы.
Откуда есть пошли кластеры
Как вообще появилась идея кластеров и что они из себя представляют?
Переговорный процесс зашёл в тупик, этого не отрицает ни одна из сторон, поэтому Берлин и Париж решили взять инициативу в свои руки и предложили разделить соглашения на кластеры.
Как объяснил «Коммерсанту» один из участников переговоров в «нормандском формате», идея заключается в том, чтобы согласовать последовательность действий сторон по реализации «Комплекса мер по выполнению Минских соглашений» и, когда это произойдёт, передать кластеры в Контактную группу в виде рекомендаций для разработки ею «дорожной карты», которая, как подразумевается, станет финальным мирным планом урегулирования конфликта в соответствии с «Минском».
Первый проект «Ключевых кластеров по реализации Минских соглашений» советник президента Франции Эммануэль Бонн и советник канцлера ФРГ Ян Хеккер представили заместителю руководителя Администрации президента РФ Дмитрию Козаку и руководителю Офиса президента Украины Андрею Ермаку 12 ноября 2020 года.
На следующий день по итогам видеоконференции они пришли к согласию, что кластеры будут основываться на Минских соглашениях и станут рекомендациями для Контактной группы, после чего 20-го числа немецкая и французская стороны внесли уточнения в свой первоначальный проект. 25-го Москва представила свою версию, а предложения от Киева Ермак передал «нормандской четвёрке» 1 декабря, которые позже были доработаны.
На сегодняшний день есть три проекта: украинский план от 19 января, план Германии и Франции, обновлённый 8 февраля, а также внесённые к нему российские поправки от 16 февраля. По просьбе Москвы опосредованное участие над разработкой кластеров принимают ДНР и ЛНР — Донецк и Луганск подготовили комментарии к киевскому проекту, а Козак передал их коллегам по «четвёрке», никакой реакции от украинской стороны пока не последовало, из-за чего возникла пауза в обсуждении.
«С тех пор украинские коллеги хранят многозначительное молчание, выдавая в СМИ в стиле одного из недавних американских политических деятелей самовосхваляющие в превосходной степени оценки о своих «сильных шагах», «проактивных действиях» и т.п. Звучат даже заявления с оттенками угроз и ультиматумов по отношению к Российской Федерации. Всё это вызывает только снисходительную иронию и порождает всё больше сомнений в состоятельности этой команды, её способности вести диалог, достигать и выполнять какие-либо договорённости», — заявил Козак в недавнем интервью информационному агентству «Интерфакс».
Проект Франции и Германии
Кластер А (безопасность и гуманитарные вопросы): полное прекращение огня, разминирование, отвод тяжёлого вооружения, разведение сил на новых участках линии соприкосновения, открытие дополнительных пунктов пропуска, освобождение и обмен задержанными, безопасный и надежный доступ специальной мониторинговой миссии ОБСЕ по всей территории Украины.
Кластер В (политические и экономические вопросы): закрепить в украинском законодательстве «Формулу Штайнмайера» (о механизме введения в действие закона об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей), после чего лидеры стран «нормандской четвёрки» одобрят «дорожную карту», а Киев согласует с ДНР и ЛНР в Контактной группе все правовые акты, которые будут касаться их. Кроме того, власти Украины должны провести конституционную реформу, ключевыми элементами которой станут децентрализация и принятие законов об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей, о местных выборах, об амнистии и об особой экономической зоне. Причём каждый из этих пунктов в документе имеет ссылку на соответствующее положение Минских соглашений.
Кластер С (безопасность) предписывает начать вывод всех иностранных вооружённых формирований, военной техники, а также наемников из ДНР и ЛНР, а также начать разоружать все незаконные группировки в народных республиках, за исключением Народной милиции.
Кластер D (политические вопросы): на Украине временно вступает в силу конституционная реформа, предполагающая децентрализацию, и временно начинают действовать законы о местных выборах в ДНР и ЛНР, а также об особой экономической зоне в народных республиках.
Кластер Е уточняет завершающую стадию процессов вывода иностранных формирований и разоружения, описанных в кластере С. Кроме того, говорится, что безопасность в ДНР и ЛНР должна поддерживаться совместными патрулями украинской полиции и местной Народной милиции при участии и посредничестве Мониторинговой миссии ОБСЕ. За счёт ОБСЕ расширяется международное присутствие вдоль границы Украины.
Кластер F (политические вопросы) гласит о бессрочном вступлении в силу закона о местных выборах, который должен, в соответствии с Минскими соглашениями, учитывать особенности ДНР и ЛНР. После этого, как предусмотрено кластером G, в Донбассе проходят местные выборы, и в 20:00 в день их проведения вступает в силу закон Украины «О временном порядке местного самоуправления в ОРДЛО».
Кластер Н (безопасность): начинается восстановление контроля Украины над тем участком границы, который был утрачен в 2014 году из-за вооружённого конфликта.
Кластер I: временно вступает в силу закон об амнистии (под него должны подпасть участники событий на востоке Украины).
Кластер J: завершается восстановление Украиной контроля над своей границей.
Кластер К: конституционная реформа, законы об особом статусе ДНР и ЛНР, амнистии и особой экономической зоне вступят в силу на постоянной основе при условии, что выборы местной власти на этих территориях «в целом прошли в соответствии со стандартами ОБСЕ».
Как пояснили Ян Хеккер и Эммануэль Бонн, план получился кратким, потому что это стержень, на который предстоит нанизать компромиссные предложения.
Противоречивые предложения России и Украины
Москва и Киев свои предложения к проекту европейцев внесли, теперь главный вопрос — удастся ли достичь компромисса, учитывая их противоречивость.
Разногласия начинаются уже на этапе согласования рекомендаций к предполагаемому мирному плану: украинская сторона настаивает, что их нужно принимать одним пакетом (всё и сразу), а российская — на постатейном и письменном согласовании каждого блока, то есть Украине, Германии и Франции нужно для каждой предложенной Москвой формулировки зачеркнуть в соответствующей графе слово «согласиться» или «отклонить».
«Смысл подхода в том, чтобы утвердить компромиссные кластеры, отложить их в сторону и сосредоточиться на тех, где есть противоречия. Практику фиксировать договорённости и даже недоговорённости на бумаге и визировать их подписями Дмитрий Козак пытается внедрить с тех пор, как больше года назад сменил Владислава Суркова в качестве ключевого российского переговорщика в «нормандском формате». Он не раз предлагал сделать переговоры публичными и обнародовать итоги встреч. Этому, однако, противятся как европейские коллеги господина Козака, так и представитель Украины», — поясняет «Коммерсантъ».
О разнице взглядов Москвы и Киева на пути прекращения войны в Донбассе свидетельствуют даже названия внесённых ими документов: «Ключевые кластеры имплементации Минских соглашений» (украинский) и «Перечень и последовательность реализации ключевых мер по урегулированию конфликта в отдельных районах Донецкой и Луганской областях Украины в соответствии с Минскими соглашениями (рекомендации «нормандской четвёрки» по разработке в Контактной группе «дорожной карты» по урегулированию конфликта)».
Иными словами, Москва в очередной раз подчёркивает, что конфликт в Донбассе — это внутриукраинский вопрос, а Россия, Германия и Франция лишь оказывают помощь как посредники. Кроме того, вновь возникает вопрос последовательности выполнения пунктов Минских соглашений: Киев и прежде пытался его изменить.
Переходим к сути предложений сторон.
Кластер А («безопасность/гуманитарное») посвящён полному и всеобъемлющему прекращению огня. Россия указывает на необходимость прозрачного и надёжного механизма верификации нарушений режима тишины при помощи Совместного центра по контролю и координации, а также предлагает зафиксировать «устранение верифицированных нарушений линии отвода, допущенных Украиной и/или ОРДЛО». В украинском документе ни о верификации, ни об устранении нарушений нет ни слова — полное прекращение огня и всё.
Кластер В (политический): Киев предлагает подготовленную на основе рекомендаций «нормандской четвёрки» «дорожную карту» в Контактной группе только обсудить, а её согласование и утверждение финальной версии мирного плана должны проходить в «нормандском формате». Иными словами, украинские власти хотят вычеркнуть ДНР и ЛНР из процесса поиска путей урегулирования конфликта и фактически нарушают Минские соглашения, ведь они предписывают Киеву вести прямой диалог с Донецком и Луганском. На это и указывают в комментариях к украинскому плану представители народных республик. В свою очередь, Россия предлагает передать рекомендации «нормандской четвёрки» Контактной группе, чтобы там представители Киева, ДНР и ЛНР подготовили «дорожную карту», которую должны одобрить Верховная Рада и президент Украины — с одной стороны и де-факто существующие органы власти народных республик — с другой.
Кластер С (политический) касается принятия пакета специальных законов. Киев в своём плане просто перечисляет, о каких законодательных изменениях идёт речь: закон «Об особом порядке местного самоуправления в ОРДЛО», имплементация «формулы Штайнмайера», одобрение Верховной Радой законов «Об особенностях местных выборов», «Об амнистии», о создании особой экономической зоны на территориях нынешних ДНР и ЛНР и внесения в Конституцию Украины изменений в части децентрализации. Термина «особый статус», применяемого в отношении народных республик в Минских соглашениях, в тексте нет. Главы МИД ДНР и ЛНР Наталья Никонорова и Владислав Дейнего подчёркивают, что в такой формулировке предложенный Киевом кластер противоречит «Минску», потому что «отсутствует указание на учёт особенностей ОРДЛО».
Мирные планы есть, только мира в Донбассе нет
Работа над «кластерным» планом длится уже 4,5 месяца, причём в кулуарном режиме — за это время общественности только сообщили о наличии такого проекта, опуская все подробности. Казалось бы, если переговорщики приступили к новому витку переговоров о том, как вернуть мир в Донбасс, то боевые действия должны были пойти на спад, но в действительности всё наоборот — наблюдается резкое обострение на фронте.
В интервью «Интерфаксу» Козак рассказал, что украинские власти располагают достоверной информацией о реальном положении на линии соприкосновения, но умышленно искажают её и предпринимают действия по созданию видимости обстрелов со стороны Донбасса.
Он отмечает, что начало эскалации конфликта удивительным образом совпало с очередной тупиковой ситуацией, возникшей в Контактной группе и в «нормандском формате», — именно в ноябре 2020 года представители Украины столкнулись с необходимостью отвечать на вполне конкретные, основанные на Минских соглашениях комплексные предложения Донбасса о поэтапном всеобъемлющем мирном урегулировании конфликта.
«Сегодня, в том числе благодаря активной позиции представителей Донбасса, стало очевидным, что украинская политическая команда «заблудилась в трёх соснах». Заметно уже и раздражение этим «цирковым представлением» со стороны ОБСЕ, Германии, Франции.
<…> Партнёры по «нормандскому формату», во всяком случае Германия и Франция, нас услышали. Характер переговоров изменился существенно. Переговоры ради переговоров больше не проводятся. Каждый раз обсуждаются конкретные проекты решений. На столе всегда есть письменная позиция каждого участника. Разыгрывать комедию стало сложнее. Возможно, поэтому представители Украины заметно снизили свою активность в «нормандском формате». Эти «номера» они продолжают отрабатывать в Контактной группе, где ими блокируются любые попытки обеспечить прозрачность и регламентировать процедуры переговоров», — заявил Козак.
Главная причина, почему за 6 лет боевые действия в Донбассе так и не удалось остановить, на взгляд российского политика, заключается в отсутствии позиции украинских властей об условиях завершения конфликта: как только стороны достигают договорённости об условиях бесконфликтного сосуществования в будущем, договориться о прекращении любых недружественных действий в отношении друг друга легко, но именно этот первый шаг Киев блокирует уже седьмой год.
Диалог о будущем состоянии Донбасса в составе Украины, согласно Минским соглашениям, должен был начаться на следующий день после завершения отвода тяжёлых вооружений, то есть 9 марта 2015 года, но не начался до сих пор. Всё это время Киев прикрывается отговорками об отсутствии условий безопасности на линии соприкосновения.
«Мировая практика урегулирования конфликтов свидетельствует, что поиски компромиссов по этому базовому вопросу не прекращаются даже в период самой горячей фазы конфликта. Если, конечно, ставка не сделана на военное его разрешение», — подчёркивает Козак.
Сам факт наличия начала нового витка переговоров по Донбассу не может не радовать, но даже если стороны смогут разработать компромиссный вариант мирного плана, это ещё ничего не значит. Главное, чтобы он впоследствии был реализован и изменил жизнь населения региона к лучшему, а не превратился бы в Минские соглашения 2.0, которые фактически не выполняются.