Что такое переходный период
Переходный период — это промежуток времени от нынешнего момента, когда Киев абсолютно не контролирует эти территории, до того гипотетического момента в будущем, когда все они, включая Севастополь, не просто перейдут под контроль Киева, а станут такой же Украиной, как и прочие ее регионы.
В итоговом виде законопроект занимает 28 страниц, на 8 меньше, чем было в тексте, появившемся в июне на сайте Министерства реинтеграции оккупированных территорий, который я уже детально разбирал и который в ряде мест подвергся изменениям.
Все нормы законопроекта можно разделить на две части. Это те, которые начнут практически действовать сразу после вступления закона в силу, и те, которые смогут применяться в случае перехода территорий под контроль Киева. Рассмотрим сначала первые.
Рамки переговоров
Закон планировался как ставящий жесткие требования к урегулированию в рамках международных переговоров. В январской редакции заключение международных договоров, предполагающих иные нормы, чем этот закон, и даже предложения по заключению таких договоров, предлагалось запретить. Но в итоге исчезла как эта норма, так и норма июньской редакции о заключении договоров «с учетом» данного закона.
Внесенный в Раду текст звучит в этой части обтекаемо: «Законодательство Украины о переходном периоде основывается на Конституции Украины и состоит из настоящего Закона, иного законодательства Украины, международных договоров Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, и нормативно-правовых актов, принятых на основании и во исполнение настоящего Закона, а также принципах и нормах международного права». Таким образом, Минские соглашения не включены в круг правовых актов, которыми Украина должна руководствоваться. Зато не исключается, что теоретически возможно заключить международный договор с иными нормами решения конфликта. Но это сугубо абстрактная возможность.
Согласно закону Россия — «государство-агрессор», ДНР и ЛНР — «оккупационные администрации Российской Федерации», а все силовые структуры республик — «оккупационные силы РФ». Но с ними возможны переговоры по узкому кругу вопросов.
Закон допускает «установление связей и взаимодействие» с «оккупационными администрациями и силами» исключительно с целью обеспечения национальных интересов Украины», защиты прав и свобод граждан, содействия восстановлению территориальной целостности Украины, а также исполнения утвержденных Радой международных договоров. Из этого следует, что переговоры в целом по выполнению Минских соглашений не предполагаются: ведь это не международный договор, ратифицированный Радой. Но такие формулировки дают возможность проводить переговоры, например, по передаче пленных и заключенных, по открытию пунктов пропуска, ведь это всё защита прав и свобод граждан. Ну а вопрос особого статуса Донбасса Киев может легко счесть не относящимся к таким правам.
В июньской редакции документа содержалась норма о запрете на «установление связей и взаимодействие» депутатов всех уровней и всех должностных лиц как с «оккупационными администрациями, так и «с Российской федерацией, ее государственными органами и органами местного самоуправления» без уполномочивания на это президента Украины.
В окончательной редакции такой запрет сохранен, но лишь для «вопросов, связанных с преодолением последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины». Таким образом, закон не запрещает депутатам ездить в Россию и разговаривать с ее президентом и другими официальными лицами о газе, вакцине от ковида и обо всем остальном, кроме Донбасса и Крыма. А вот относительно последних депутатам и другим поименованным лицам, вероятно, нельзя высказываться даже в российских ток-шоу. Такое предположение высказал недавно исключенный из фракции «Слуга народа» депутат Евгений Шевченко. И, похоже, он прав. Ведь для чего-то в статье отдельно упоминается взаимодействие с Россией, а отдельно с ее властью, а под первым можно понимать и участие в российских телепрограммах.
Таким образом, осложняется то, что называется народной дипломатией. Правда, в другом месте закона декларируется что на протяжении всего переходного периода происходит «строительство устойчивого мира, включая в том числе национальный диалог и другие диалоговые процессы».
Но такая декларация ни к чему не обязывает Киев, тем более что понятие «национальный диалог» в документе не проясняется. А в июньской редакции прояснялось: «национальный диалог — общественный переговорный механизм (выделение мое. — П.С.), призванный расширить спектр участников, вовлеченных в преодоление последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины, объединяющий как официальные мероприятия, так и неформальные инструменты с привлечением представителей общественных формирований». Но в такой формулировке можно было увидеть намек на возможности переговоров с общественностью из ДНР и ЛНР, и в итоге ее убрали от греха подальше.
Документы граждан
Сохраняется установленный порядок в отношении основных документов жителей Донбасса и Крыма. Так, паспорта, выданные им в России или ДНР и ЛНР, не позволяют пересекать границу Украины, однако выданные там акты гражданского состояния, то есть свидетельства о рождении, смерти, браке и разводе, де-факто признаются, являясь основанием для выдачи соответствующих украинских документов.
Но законопроект идет дальше, делая возможной легализацию нотариально заверяемых актов, т.е. завещаний, договоров о купле-продаже жилья и других сделок, за исключением тех, стороной которых являются «оккупационные силы и администрации», а также «юридические лица, подконтрольные государству-агрессору». На практике это значит, что могут легализовать лишь сделки между частными лицами.
А вот с аттестатами и дипломами сложнее. Проект гласит, что «для получения документов о базовом среднем и среднем образовании осуществляется аттестация» в порядке, определенном Министерством образования. В январской редакции говорилось, что она проходит за государственный счет, но в итоге эта норма снята. Июньская редакция предполагала аттестацию для получения любых документов об образовании, а значит, и вузовских дипломов, но в итоге о них ничего не говорится. А признание ученых степеней и званий отрицается вообще.
Пенсии
Выплата пенсий и других соцвыплат гражданам гарантируется независимо от статуса внутреннего переселенца. Вместе с тем указывается, что верификация получателей этих выплат осуществляется в соответствии с действующим законодательством, и что задолженность по пенсиям подлежит реструктуризации. Это значит, что существующий порядок никак не меняется, а жителям Донбасса, которые не ездят на Украину за пенсиями, обещают вернуть долги лишь после возвращения их городов и сел под контроль Украины. Но вернуть не сразу, а постепенно.
Экономика
Соответствующие положения закона заметно ужаты в сравнении с январской редакцией. Там предполагалось установление на подконтрольной территории Донецкой и Луганской областей режима «территорий приоритетного развития» сроком на 25 лет. После «деоккупации» аналогичный режим с таким же сроком распространялся и на другие территории Донбасса и Крым. В итоге эта тема из проекта исчезла, так как данные вопросы решено регулировать в рамках Стратегии экономического развития Донецкой и Луганской областей на период до 2030 года, которая принята на заседании Кабмина 18 августа.
Зато появилась норма, которой предполагается восстановить почтовое сообщение с неподконтрольными территориями. Также осталась в проекте статья, дающая Нацбанку право запретить или ограничить обмен российского рубля, а также ввоз его в страну в наличном виде. То есть предполагается, что если Украина возвращает Донбасс, то рублевые (а другой валюты там нет) сбережения местных жителей просто обнуляются.
Пропаганда
Пропагандистские мероприятия прописаны в проекте очень подробно. Так, учреждается день памяти жертв российской агрессии (вторая пятница марта, то есть периодически этот траурный день будет приходиться на Международный женский день), а в Киеве создаются Национальный музей преодоления российской агрессии, мемориал памяти ее жертв и национальное военное мемориальное кладбище, где должны быть похоронены и «борцы за независимость Украины в ХХ веке» (то есть Бандера, Петлюра и т.п). Мемориалы же, посвященные участникам войны, должны появиться и в столице, и во всех областных центрах.
Также создается государственное учреждение под названием Украинский национальный центр строительства (в оригинале «розбудови») мира. К его полномочиям «относится сбор, фиксация, ведение учета, хранения и обработки информации, в том числе с ограниченным доступом, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, принципов и норм международного гуманитарного права на временно оккупированных территориях, связанной с временной оккупацией, а также информации о причиненном ущербе». Следовательно, строительство мира сводится к архивированию того, что Украина считает преступлениями, а центр окажется еще одним пропагандистским институтом.
Теперь о том, что может ожидать жителей Крыма и Донбасса, то о есть о нормах, которые смогут действовать только в случае возвращения этих территорий в состав Украины, каковое в законе именуется деоккупацией.
Первоначальное управление территориями
Согласно закону деоккупацией считается «факт отсутствия оккупационных сил Российской Федерации на территории населенного пункта (района) и установление полного контроля Украины над территориями в пределах соответствующей административно-территориальной единицы», который устанавливается президентом на основе представления глав СБУ, Минобороны и МВД.
Из статьи 32 закона следует, что в «деоккупированных» населенных пунктах создаются переходные администрации, которые могут быть и международными, однако членами последних не могут быть представители России и других стран ОДКБ. Такие администрации должны действовать до местных выборов и выборов Верховного Совета АРК.
В то же время формулировка этой статьи дословно звучит «…в случаях, установленных законом, могут быть образованы переходные государственные, международные переходные или военно-гражданские администрации». Из таких слов логически следует, что образование таких администраций возможно, но не обязательно. Но ведь как-то управлять территориями до выборов надо, а иной способ, кроме таких администраций, в логике закона не просматривается.
Кто останется гражданином Украины
В течение полугода после «деоккупации» проводятся меры относительно «проверки законности пребывания граждан государства-агрессора», других иностранцев и лиц без гражданства. Практически это означает, что за 6 месяцев должны определить, каких жителей с российскими паспортами можно считать гражданами Украины, а каких нет. При этом в проекте говорится, что принудительное или автоматическое получение российского гражданства не влечет за собой потерю украинского. Но автоматическое получение гражданства касалось лишь крымчан, что же касается жителей Донбасса, то объективно доказательства как принуждения, так и непринуждения их к российскому гражданству предоставить нелегко. Поэтому предложенная формулировка означает, что теоретически любому донбассовцу с российским паспортом угрожает лишение украинского гражданства, но всё будет зависеть от политики, выбранной Киевом в дальнейшем.
Амнистия
Прописанные в проекте нормы об амнистии смогут иметь значение для отдельных граждан и сейчас. Но в массовом порядке они смогут применяться лишь в случае «деоккупации». Главное в них в том, что какая-либо общая амнистия вроде той, что, например, задекларировал в Афганистане «Талибан» (запрещенная в России террористическая организация), не предполагается.
Так, освобождению от уголовной ответственности и амнистии не подлежат «иностранцы и лица без гражданства, совершившие уголовные правонарушения, связанные с временной оккупацией», а также украинские граждане, совершившие:
— самые серьезные преступления, подпадающие под юрисдикцию Международного уголовного суда, а именно преступление геноцида, преступления против человечности, военные преступления и преступление агрессии;
— умышленные тяжкие и/или особо тяжкие преступления, причинившие смерть;
— умышленные тяжкие и/или особо тяжкие преступления против жизни и здоровья лиц, против свободы, чести и достоинства личности, против половой свободы и половой неприкосновенности личности, против мира, безопасности человечества и международного правопорядка;
— преступления, совершенные депутатами всех уровней, судьями, прокурорами и военнослужащими.
В январской редакции говорилось, что все упомянутые категории лиц не подлежат и помилованию, сейчас эта норма опущена, ведь ее наличие сделало бы невозможным процесс обмена.
Опущена также норма июньской редакции об отмене постановления ВР о принятии закона об амнистии от 16 сентября 2014 года, который, как известно, так и не направлен на подпись президенту, впрочем, и в том законе очень многие категории граждан под амнистию не подпадают.
Люстрация
Многие из тех, кто не подпадает под амнистию, должны подпасть под люстрацию. Данный термин присутствовал в обеих предыдущих редакциях закона, в итоге решили обойтись без самого слова «люстрация», но суть осталась прежней. Так, сотрудники структур ДНР и ЛНР подлежат запрету быть избранными на местных выборах и назначения на должности, при этом не указывается, что речь идет лишь о должностях на госслужбе. Под люстрацию не подпадают только лица, которые обеспечивали жизнедеятельность на неподконтрольных территориях. Кто именно относится к этим лицам и другие нюансы люстрации, должен определить отдельный закон.
Выборы
В январской и июньской редакциях говорилось, что местные выборы на «деоккупированных территориях», согласно документу, проходят одновременно с очередными такими выборами в остальной Украине. Но в поданном в парламент тексте этих положений нет.
Закон об особенностях выборов на таких территориях правительство должно подать в течение полугода после вступления в силу законопроекта о переходном периоде. Однако ничего не говорится о согласовании этого закона с представителями Донецка и Луганска, как о том написано в Минских соглашениях.
Да, в перечне условий для проведения выборов нет пункта о передаче Украине неподконтрольного участка госграницы. Но практически закон идет дальше обычного лозунга представителей Киева: «Сначала граница — потом выборы». Ибо этот лозунг формально не предполагает контроль Киева над населенными пунктами Донбасса до создания там новой власти по итогам выборов и вступления в силу особого статуса на основе «формулы Штайнмайера», а вот из закона четко следует, что выборы проходят лишь в условиях украинского контроля над соответствующей территорией.
Также ничего не говорится о каких-либо ограничениях для жителей «деоккупированных» территорий в участии в общенациональных выборах, в том числе и как кандидатов. Но это связано исключительно с тем, что ограничения активного и пассивного избирательного права на таких выборах определены в Конституции.
Надо обратить внимание на странный пункт, которым Кабмин в течение полугода после вступления в силу данного закона должен внести в Раду законопроект «о внесении изменений в Закон Украины "О выборах народных депутатов Украины" относительно создания предпосылок проведения на территории Украины, которая не является временно оккупированной, промежуточных выборов народных депутатов Украины в одномандатных избирательных округах, в которых внеочередные выборы народных депутатов Украины 21 июля 2019 не проводились».
То есть закон исходит из того, что неподконтрольные Киеву территории или какая-то их часть могут оказаться подконтрольными до 2024 года, и тогда там надо будет провести выборы в Раду нынешнего созыва. Только нынешнего, ведь следующие парламентские выборы, хоть очередные, хоть внеочередные, должны состояться исключительно по пропорциональной системе.
Ясно, что этот пункт существует в законе лишь для пропаганды. Дескать, мы уверены, что скоро вернем Донецк.
Снова о пропаганде
На «деоккупированных» территориях, естественно, предполагаются декоммунизация и утверждение госстатуса украинского языка. В январской редакции на реализацию этих мер отводились два года после «деоккупации». Но в итоговом варианте таких положений нет, из чего следует, что процесс хотят реализовать побыстрее.
Вместе с тем появилось положение о том, что «восстановление функционирования украинского языка как государственного на деоккупированных территориях осуществляется с учетом гарантий свободного развития, использования и защиты языков коренных народов и национальных меньшинств Украины». Но по сути это ничего не значащая декларация — ведь мы видим, как власть относится к положению Конституции о «свободном развитии, использовании и защите русского и других языков национальных меньшинств». Куда конкретней выглядят нормы об учреждении в каждом населенном пункте и районе местного праздника «дня деоккупации», а в Донецке, Луганске, Симферополе и Севастополе — филиалов национального музея борьбы с российской агрессией, а также мемориалов, аналогичных тем, которые планируют создать в Киеве и областных центрах.
И никаких статусов и автономий
В законе отсутствуют какие-либо нормы об особом статусе отдельных районов Донбасса, каковые есть в примечании к Минскому «Комплексу мер…» и фигурируют в украинском законе «Об особом порядке местного самоуправления…», который пока действует до 1 января будущего года, но не внесен в список правовых актов, отмена которых предложенным законопроектом не предполагается.
Нельзя исключить, однако, что власть захочет и дальше продлять этот недействующий акт, хотя он окажется несовместимым с законом, которому посвящена эта статья. Ведь очевидно, что Киев будет на международных площадках настаивать на том, что не выходит из Минских соглашений. Вероятно, прежде всего с этой целью в окончательной редакции удален или смягчен ряд норм, имевших место в прошлых, а пункт о переходных администрациях изложен неоднозначно.
Однако всё это косметическое смягчение, которое дает Киеву больше оснований для демагогии, но не меняет принципиальной несовместимости проекта с Минскими соглашениями, в существовании каковых Украина заинтересована лишь потому, что ЕС связывает их выполнение со снятием санкций против России.
Реальное же отношения Киева к статусам и автономиям хорошо видно из того, что заключительные положения проекта отменяют все украинские законы относительно автономии Крыма. Нетронутыми остаются лишь соответствующие положения Конституции Украины, которые обычным законом изменять нельзя.
На фоне данного законопроекта совершенно третьестепенным оказывается вопрос, на который столько внимания обращали в преддверии визита канцлера Германии Ангелы Меркель в Москву и Киев, — а пойдет ли речь о том, чтобы Киев вставил в свое законодательство «формулу Штайнмайера».
Ведь формула — это один из частных вопросов реализации «Минска». Тогда как принятие закона «О переходном периоде», как сказал президент России Путин на встрече с Меркель, «будет означать фактически выход Украины в одностороннем порядке из минского процесса. Потому что там не только что-то противоречит Минским соглашениям, там всё противоречит Минским соглашениям. Это будет означать фактически выход Украины из этих соглашений».
Также обращает внимание, что киевская власть берет быстрый темп, подав этот документ в Раду еще до получения заключения Венецианской комиссии, которое ожидается в октябре. Если б закон не подавался сейчас, то можно было бы допускать версию, что целью является не его принятие, а шантаж другой стороны переговоров. Но Зеленский, похоже, хочет принять закон поскорей, ибо тем самым будет окончательно снят вопрос о его «зраде», до сих пор актуальный и для украинских радикалов, и для многих на Западе. Ну а Европа ему в этом не намерена препятствовать, ведь в воскресенье Меркель впервые публично поддержала отказ Киева вести диалог с республиками Донбасса.