Дороги в Украине всегда ремонтируют осенью в дождь, окна в школах меняют в сентябре-октябре, когда учебный процесс в разгаре, садики утепляют в конце ноября, и тогда же красят детские площадки, присыпанные первым снегом.
Реализация большинства инфраструктурных проектов традиционно приходится на вторую половину бюджетного года, что в основном определяет качество этой реализации. И дело не только в погодных условиях, но и в спешке подрядчиков, желающих успеть до конца года, иначе плакали их денежки. Местные бюджеты после децентрализации финансов получили огромные деньги, но использовать их рационально не могут, и значительная часть этих средств продолжает лежать мертвым грузом либо на казначейском счете, либо на депозите в банке. И ситуация лишь отчасти объясняется тем, что местные власти все еще не научились, не оглядываясь на Киев, распоряжаться бюджетными средствами. Основная причина — отсутствие возможности долгосрочного планирования.
И вроде как местные бюджеты уже не зависят от центрального и на нехватку средств не жалуются, но изменить ситуацию не могут — для этого нужно менять Бюджетный кодекс. На местном уровне этот вопрос не решить, а на центральном людей, заинтересованных в решении этой проблемы, нет. Парламент настойчиво игнорирует любые попытки Минфина ввести среднесрочное бюджетное планирование. На прошлой неделе, например, Верховная Рада не приняла очередной, необходимый для этого, законопроект. И к повторному его рассмотрению решила не возвращаться. Министры и депутаты попеременно то хвалят местные бюджеты за рост доходов, то ругают за то, что не успели эти доходы конвертировать в дороги, школы и освещение, а в конце года смотрят на свободные бюджетные остатки местных громад и решают передать на места еще больше расходных статей, раз уж так зажирели.
В 2017-м поступления в общие фонды местных бюджетов (без учета межбюджетных трансфертов) составили 192 млрд грн, более чем на 20 млрд превысив ожидания Минфина и на 45,4 млрд (или на 31%) — результат 2016 г. Вместе с трансфертами местные бюджеты оперируют 50% финансовых ресурсов сводного госбюджета, фактически половиной всех государственных средств. Эффективно их используя, они могли бы решить многие проблемы страны — от инфраструктурных до социальных, но пока успехи скромные.
Остатки средств на счетах местных бюджетов на 1 декабря 2017 г. составили более 78 млрд грн., в 2016-м сумма была еще больше — свыше 79,5 млрд. Это те средства, которые за год потрачены не были. Из них почти 14,5 млрд грн. — средства общих и специальных фондов местных бюджетов, которые были размещены на депозитах в госбанках. Итоги первых двух месяцев этого года позволяют предположить, что тенденция сохранится и в 2018-м — на начало марта местные бюджеты уже разместили на депозитах свыше 12 млрд грн.
Любопытно, что по итогам 2017-го города областного значения используют полученный ресурс хуже, у них средства на депозитах составляют почти 40% от всех неиспользованных средств, а у объединенных территориальных громад депозиты — это лишь 11,5% тех средств, которые за год потратить не удалось. Но не потому, что в ОТГ финансами умеют распоряжаться, а в городах — нет. Причина в другом: проекты, реализуемые в городах, масштабнее и требуют большего финансирования, что заставляет местные власти депонировать под их реализацию большее количество средств в госбанках.
Все довольно просто. Годами в стране существовала проблема выделения средств Госказначейством, в основном по объективным причинам, но нередко и из-за манипуляций: даже заложенные в бюджете средства можно было не получить либо получить в октябре-ноябре. Естественно, подрядчиков, готовых на таких условиях сотрудничать с государством, не было. Ну, кроме фирм, аффилированных с чиновниками или политиками и уверенных, что им заплатят. Естественно, после финансовой децентрализации регионы захотели от Госказначейства дистанцироваться, и им предложили выход — хранить средства не на казначейском счете, надеясь, что, когда потребуется, деньги придут, а на депозитном в госбанках, причем до востребования.
Предоставив местным бюджетам возможность размещать средства на депозитах, Минфин решил сразу несколько проблем. Во-первых, прекратил манипуляции Госказначейства, которое раньше систематически затягивало выделение средств. Во-вторых, в который раз подсобил госбанкам, которые получили дополнительную ликвидность. Но главное, депозиты местных бюджетов — это гарантия для подрядчиков, что после завершения работ с ними рассчитаются сразу, и они не будут ждать, пока Госказначейство переведет им средства. Возможность размещения средств на депозитах — это лишь один из элементов их перехода к среднесрочному бюджетному планированию. Вот только сам переход так и не состоялся.
Часть крупных инфраструктурных проектов финансируется не только местными бюджетами, но и Фондом регионального развития (ГФРР), в 2017-м бюджет фонда составил 3,5 млрд грн, в 2018-м — свыше 8 млрд. Фонд финансирует от 50 до 90% расходов на инфраструктурные проекты регионов, каждый проект проходит отбор, каждый, по идее, должен быть оперативно реализован. Но на деле все обстоит иначе.
Например, в небольшом городке Черниговской области было решено реконструировать бывший кинотеатр, сделав из него спортивный зал. Помещение небольшое, и за два года проект должен был бы завершиться. Бюджет проекта составил чуть более 3 млн грн, 90% от суммы финансировал ГФРР. В 2016-м проект реализовывался хорошо, было потрачено 90% от запланированной на этот год суммы, но в 2017-м темпы резко снизились. Фактические работы были начаты лишь со второго полугодия, в итоге из запланированных на 2017 г. 2,9 млн грн выделили только треть. За время простоя подрядчик пересмотрел смету, так как стоимость строительных материалов выросла, и для завершения работ уже требуется выделение дополнительного финансирования, или объект так и останется недостроем на балансе местного бюджета. В нынешнем бюджетном году работы закончат, только если обещанные средства опять не поступят во втором полугодии.
В 2017-м в одном поселке городского типа должна была появиться больница с поликлиникой. За основу взяли недострой, готовый на 95%. Для введения в эксплуатацию надо было завершить строительно-монтажные работы в двух блоках, построить подъездную дорогу и закупить медицинское оборудование. ГФРР на эти нужды выделил 5 млн грн., местный бюджет — 555 тыс. К сентябрю 2017-го еще не закончились переговоры с подрядчиком, необходимые документы не готовы, договоры не заключены. Зато в отчетах уже отмечалось, что проект требует дополнительного финансирования. По итогам года, из выделенных средств было потрачено чуть больше 1,5 млн грн., а готовность объекта снизилась до 93%. Конечно, рано или поздно проект введут в эксплуатацию, только на это потребуется не год, а годы, за которые сумма выделяемых средств однозначно увеличится.
В Запорожской области необходимо было срочно менять построенный еще в 1980-х годах водовод, обеспечивающий питьевой водой 17 тыс. жителей двух районов. Проект реконструкции начали еще в 2012-м, но средств не хватило. Вернулись к нему в 2015-м, уже при поддержке ГФРР, средства нашли, но сама реконструкция все равно затянулась вплоть до конца 2017-го по одной простой причине — за три года реализации выделение денег ни разу не начиналось раньше второго полугодия.
Среднесрочное планирование предполагает фиксирование выполнения какого-либо инвестиционного проекта на три года. За проектом закрепляется финансирование, оплата по закону производится лишь после того, как работы завершены, все это время выделенные на реализацию проекта средства могут лежать на депозите, гарантируя подрядчику, что он свою оплату независимо ни от чего получит, а заодно генерируя процентный доход для государства.
Действующая же система предлагает иной вариант — проект утверждается, деньги выделяются и кладутся на депозит, далее в течение нескольких месяцев готовятся тендерная заявка, документы, выбирается подрядчик, собственно к работам он в лучшем случае приступает в середине бюджетного года и, если успеет к его окончанию работы выполнить, деньги получит, не успеет — все обнуляется. Средства местных бюджетов, с депозитами и процентами включительно, автоматически возвращаются на транзитные счета Госказначейства. Они вернутся местному бюджету в начале нового года, но весь процесс утверждения проекта и подрядчика, подготовки документов тоже повторится, ведь это будет уже новый бюджетный год. Вот почему, даже имея средства в виде остатков с прошлого года, местные бюджеты все равно не могут приступать к реализации проектов с начала года и ждут, пока все семь кругов бюрократического ада будут заново пройдены. Многим местным депутатам это лишь на руку, они ежегодно имеют возможность пересматривать свои бюджеты, вносить коррективы, перебрасывать деньги на другие проекты, менять подрядчиков. Новый бюджетный год — новый дерибан.
Среднесрочное бюджетное планирование — один из наших «вечных» приоритетов, оно вписано в Среднесрочный план действий правительства до 2020 г., в Стратегию реформирования системы управления госфинансами, в Бюджетную резолюцию, наконец. Но как только пришлось от теории перейти к практической имплементации, приоритет сразу был отодвинут на второй план. Среднесрочное планирование на центральном уровне, во-первых, заметно снизило бы накал страстей во время подготовки и принятия госбюджета, ведь принятый на три года документ в последующие периоды просто корректируется, и депутатские «хотелки» станет намного сложнее вписывать в госсмету. Во-вторых, ввело бы в бюджетное планирование такое понятие, как «стратегические цели», и обязало бы главных распорядителей отчитываться о том, потратили ли они государственные средства на конкретные шаги для достижения этих целей или просто потратили.
На местном уровне среднесрочное планирование позволит, наконец, местным бюджетам реализовывать действительно масштабные инфраструктурные проекты, не ограничиваясь авральной заменой окон в ноябре. Во-первых, их подрядчики будут уверены, что с нового года они все еще останутся подрядчиками на этом проекте, а выделенные средства за проектом закреплены и не уйдут на финансирование чего-либо после утверждения нового бюджета. Во-вторых, сами местные бюджеты, ежегодно получающие из центра то новые статьи расходов, то новые механизмы перераспределения доходов, будут уверены, что, по крайней мере, в ближайшие три года их финансовое состояние существенно не изменится.
Конечно, есть риски, что Минфин неверно оценит инфляцию, что налоговые поступления в какой-то год будут ниже ожидаемых, что грянет очередной финансовый кризис. Но депутаты, сопротивляющиеся среднесрочному бюджетному планированию как на центральном, так и на местных уровнях, не об этом думают. Они панически боятся того, что их могут отодвинуть от бюджетного корыта на целых три года. А вдруг «депутатский» подрядчик не сможет выиграть тендер, что же он три года будет делать? А как быть со столь «прибыльным» ежегодным утверждением и переутверждением проектов? А проекты совместного финансирования с международными организациями? Миллионы евро могут уйти мимо кассы! Практика прошлых лет показывает, что бюджетные приоритеты на местах регулярно меняются, депутатские фракции в местных радах систематически вносят изменения в бюджеты, зачастую в угоду личным интересам, и даже при введении среднесрочного планирования их состоятельность в утверждении трехлетних отраслевых планов сомнительна. Но с чего-то все равно надо начинать.
Сейчас в парламенте лежит проект закона №8044, разработанный правительством и предполагающий внесение в Бюджетный кодекс изменений, необходимых для введения среднесрочного бюджетного планирования как на центральном, так и на местных уровнях. Мы искренне надеемся, что его не постигнет судьба законопроекта №8099, тоже касающегося среднесрочного бюджетного планирования, который депутаты проигнорировали на прошлой неделе. В противном случае все наши инвестиции в развитие инфраструктуры так и ограничатся утеплением фасадов и покраской заборов.
Юлия Самаева