Что же удалось выполнить за это время? Для начала нужно освежить в памяти текст «Совместно согласованных выводов Парижского саммита в «нормандском формате». Именно так называется документ, который занимает неполные две страницы и состоит из преамбулы и трех пунктов.
Думаю, следует сначала обратить внимание на пункт последний:
«3. Дальнейшие шаги:
Они (т.е. лидеры стран четверки. — П.С) просят своих министров иностранных дел и политических советников обеспечить реализацию достигнутых договоренностей, и они согласились провести следующую встречу в этом формате в течение четырёх месяцев для обсуждения политических условий и условий безопасности, в том числе для организации местных выборов».
Но вернемся к тексту «согласованных итогов». Их преамбула — это 3 абзаца.
Первый перечисляет участников саммита, последний декларирует их приверженность к «созданию устойчивой и всеобъемлющей архитектуры доверия и безопасности в Европе», а второй звучит: «Минские соглашения (Минский протокол от 5 сентября 2014 года, Минский Меморандум от 19 сентября 2014 года и Минский Комплекс мер от 12 февраля 2015 года) продолжают быть основой работы «нормандского формата», государства — участники которого привержены их полному выполнению». То есть саммит подтвердил незыблемость Минских соглашений, хотя Киев и до, и, главное, после выступал за их переделку.
Первый пункт «Незамедлительные меры по стабилизации ситуации в зоне конфликта» предполагает решение шести задач. Это:
— достижение устойчивого перемирия, «подкрепленного выполнением всех необходимых мер по поддержке режима прекращения огня до конца 2019 года»;
— разработка и реализация обновленного плана разминирования;
— соглашение «по трём дополнительным участкам разведения с целью разведения сил и средств к концу марта 2020 года»;
— обмен «на основе принципа «всех на всех», начиная со «всех установленных на всех установленных», и «полный и безусловный доступ ко всем удерживаемым лицам» для МККК и других международных организаций;
— договоренности «в течение 30 дней по новым пунктам перехода вдоль линии соприкосновения»;
— безопасный и надежный доступ для СММ ОБСЕ.
Как обстоит дело с выполнением этих пунктов.
Договоренности по новым пунктам пропуска достигнуты, но не за 30 дней, а за 3 месяца. 11 марта в Контактной группе согласовали, что эти пункты будут открыты в Золотом и Счастье. За 8 месяцев с обеих сторон была подготовлена инфраструктура для их открытия, но фактически они не работают из-за отсутствия согласования между сторонами режима их функционировании.
Однако обращу внимание на то, что в Парижском документе идет речь лишь о договоренности об открытии новых пропускных пунктов, а не о самом открытии. И совсем не потому, что стороны считали, что можно договориться, а не открывать. Нет, лидеры стран «нормандского формата» просто понимали, что за 4 месяца обустроить эти пункты не получится. Поэтому вынесли вопрос их открытия за скобки.
Таким образом, подпункт о пунктах пропуска в итогах саммита как раз хорошо показывает, что эта договоренность была планом действий на четырехмесячный срок.
В пункте по СММ ОБСЕ также есть прогресс, хотя и не полный и не столь быстрый. Случаев недопуска наблюдателей сейчас фиксируется меньше, чем до июльского подтверждения перемирия. Также с этого года СММ впервые стала мониторить участки пересечения границы с Россией, где нет пунктов пропуска.
Что же касается обмена, то в апреле он имел место, но частичный. Относительно же допуска Международного Красного Креста к удерживаемым лицам, то каждая из сторон утверждает, что его позволяет, и обвиняет в препятствиях другую, тогда как сам МКК не делал публичных разъяснений по этому поводу. А вот подготовка к обмену «всех установленных на всех установленных» затормозилась.
Затормозилась и практическая реализация разведения и разминирования, которая была согласована в Контактной группе, но также с опозданием, во второй половине лета.
А сдерживает и разведение, и разминирование, и обмен то обстоятельство, что с июля ДНР и ЛНР сделали их частью пакетного решения проблемы. Предпосылкой для решения этих трех задач стало официальное подтверждение Киева выполнения Минских соглашений.
Впервые такое требование было сформулировано после того, как, уходя на летние каникулы, Рада приняла постановление о местных выборах, где для их проведения на неподконтрольных территориях выдвигались условия, которые несовместимы с этими соглашениями.
Сначала ДНР и ЛНР требовали отмены этого пункта постановления, затем, ближе к дню голосования, стали настаивать на другом — на утверждении в Контактной группе «дорожной карты» с выполнения Минских соглашений и поддержке этой карты со стороны Верховной Рады и президента, то есть на своего рода ее ратификации.
В Киеве возражают против пакетного подхода, заявляя, что хотят решить уже согласованные вопросы. Но, прежде чем рассуждать, насколько пакетная увязка согласуется с согласованными итогами нормандского саммита, надо пристально взглянуть на его второй пункт, посвященный политической части. Он выглядит так:
«2. Меры по выполнению политических положений Минских соглашений
Стороны выражают заинтересованность в согласовании в «нормандском формате» и Трёхсторонней контактной группе всех правовых аспектов особого порядка местного самоуправления — особого статуса Отдельных районов Донецкой и Луганской областей — как указано в Комплексе мер по выполнению Минских соглашений от 2015 года — для обеспечения его действия на постоянной основе.
Они считают необходимым интегрировать «формулу Штайнмайера» в украинское законодательство, в соответствии с версией, согласованной в «нормандском формате» и Трёхсторонней контактной группе».
Да, здесь, в отличие от первого пункта, вообще никакого прогресса нет. Но обратим внимание, что в Париже решили «формулу Штайнмайера» уже закрепить как часть закона о статусе, а правовые аспекты особого статуса лишь согласовать в ТКГ. Из такой формулировки следует, что за 4 месяца надо была даже не разработать в Контактной группе тексты данного закона и так называемого вторичного законодательства (актов, вытекающих из закона о статусе), а лишь найти взаимопонимание по поводу того, что эти документы должны предполагать.
Но разве нет логики в том, чтобы скорректировать закон о статусе Донбасса в один прием, договориться обо всех его положениях и тогда уже утвердить их Верховной Радой вместе с «формулой Штайнмайера»? Ведь все равно от введения этой формулы в нынешнюю редакцию закона он не начнет действовать автоматически?
Теоретически таковая логика есть, но в нынешних реалиях куда большая логика была в том, чтобы вопросы о формуле и об остальной части закона развести. Смысл разведения был в том, чтобы посмотреть, есть ли у украинского руководства и политическая воля, и политический ресурс для выполнения Минских соглашений, не дожидаясь того, как в Контактной группе будут решены другие принципиальные вопросы.
Внести «формулу Штайнмайера» в закон — значит, в частности, согласиться с особым статусом на постоянной, а не временной, как сейчас, основе. И если в Раду вносятся изменения закона, предполагающие эту «формулу», значит есть воля, по крайней мере у президента. А если набираются голоса за данное решение — что зависит прежде всего от имеющих большинство мандатов Рады «Слуг народа» — значит, есть и ресурс.
Да и с формулой закон о статусе — до решения других вопросов — оставался бы декларацией, однако становилось бы понятно, что прочие вопросы реально решить, ибо впервые после появления в 2015 году «Комплекса мер…» появился бы прецедент правового закрепления приверженности Украины Минским договоренностям (пусть в одном, но в крайне важном аспекте).
Во-вторых, украинская сторона неоднократно совершала действия, несовместимые с доброй волей по их выполнению, но демонстрирующие ее готовность оглядываться на оклик радикалов. Вот далеко не полный список:
— отказ от мартовских договоренностей о консультативном совете;
— увольнение Сергея Сивохо с поста советника секретаря СНБО;
— увольнение Витольда Фокина из делегации в ТКГ вскоре после его назначения за ту же позицию, которую он до назначения многократно высказывал в интервью;
— трактовка главы ОП Ермаком претензий радикалов к Сивохо и Фокину как требований украинского «общества», что, по сути, означает презрение к отнюдь не маленькой, судя по соцопросам, «партии мира», которую такими определениями власть выбрасывает из пределов общества.
И, в-третьих, пункт Парижских договоренностей о «формуле Штайнмайера» остается невыполненным.
И всё это при уже традиционном попустительстве Берлина и Парижа, которые никогда публично не критикуют Киев за какие-либо действия в данном конфликте.
А ведь если бы Рада решила вопрос с «формулой Штайнмайера», то появились бы веские основания для скорого саммита в «нормандском формате», независимо от состояния работы над «дорожной картой». Но я уверен, что такой ход в Киеве даже не рассматривается, ибо у Зеленского нежелание реально доказать приверженность Минским соглашениям заметно сильнее желания участвовать в новом саммите, как бы он ни призывал к его скорейшему проведению.