Чрезвычайщина, гарантированная карантином
Условия карантина прописаны в принятом в 2000-м законе «О защите населения от инфекционных болезней». В его статье 29 говорится, что карантин объявляется и отменяется Кабмином.
«Как же так?» — спросят многие, вспомнив, сколько раз во время эпидемий гриппа школы закрывали на карантин без всяких правительственных решений. Однако тогда с точки зрения закона имел место не карантин, а «ограничительные противоэпидемические мероприятия», которые вправе объявлять местные власти.
Поговорим о карантине в правовом смысле. Закон действительно даёт немало возможностей для чрезвычайных мер. Та же статья 29 гласит, что в решении о его установлении «указываются обстоятельства, которые привели к этому, определяются границы территории карантина, утверждаются необходимые профилактические, противоэпидемические и другие мероприятия, их исполнители и сроки проведения, устанавливаются временные ограничения прав физических и юридических лиц и дополнительные обязанности, возлагаемые на них».
В той же части статьи 29 говорится, что на период карантина «могут меняться режимы работы предприятий, учреждений, организаций, вноситься другие необходимые изменения по условиям их производственной и другой деятельности». Этой нормой можно при желании обосновать, например, действия властей Одессы и Львова по закрытию торговых точек и спортплощадок. Но все же отмечу, что в законе прямо не идет речь о закрытии предприятий, а также не сказано, кто должен менять их режим работы.
Возможности местной власти
Закон отводит местной власти при карантине ключевую роль. В той же статье сказано, что «организация и контроль за соблюдением установленного на территории карантина правового режима, своевременным и полным проведением профилактических и противоэпидемических мероприятий возлагаются на местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления».
Такая роль местной власти обусловлена во многом тем, что депутаты предполагали, что карантинный режим будет действовать на ограниченной территории. А вот возможности его объявления по всей стране они 20 лет назад не учли. Впрочем, карантины национального масштаба, охватывающие огромные территории разных стран, как имеет место сейчас, — это, кажется, явление беспрецедентное в мировой истории.
Полномочия госадминистраций и органов местного самоуправления при карантине описаны в статье 30 закона. Они, в частности, имеют право «привлекать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности к выполнению мероприятий по локализации и ликвидации эпидемии или вспышки инфекционной болезни». Под этот пункт по-моему вполне подходит и временное закрытие работы торговых в Одессе, Львове и других городах.
А статья 31 обязывает «создавать на территории карантина специализированные учреждения здравоохранения с особым противоэпидемическим режимом — специализированные больницы, изоляторы, обсерваторы, используя для этого помещения учреждений здравоохранения, оздоровительных, учебных заведений и тому подобное». А в «и тому подобное» по логике могут входить самые разные вещи, например, развлекательные центры, принадлежащие олигархам. Но вот их дворцы и усадьбы должны оставаться неприкосновенными, так как речь идет лишь об использовании предприятий и учреждений, а не личного имущества.
Также местные власти вправе:
— «устанавливать особый режим въезда на территорию карантина и выезда из нее граждан и транспортных средств, а в случае необходимости — проводить санитарный досмотр вещей, багажа, транспортных средств и грузов»;
— «создавать на въездах и выездах с территории карантина контрольно-пропускные пункты» и привлекать для работы на них военных и гражданских лиц.
Так, мэр Киева Виталий Кличко 16 марта заявил об ограничении въезда/выезда из столицы Украины из-за карантина. Однако законно ли это? Ведь если гражданин въезжает в Киев из Белой Церкви, Житомира и любого другого города, он не въезжает на территорию карантина, а перемещается в пределах этой территории, ибо согласно постановлению Кабмина таковой является вся Украина. Следовательно, такие меры незаконны.
О том, как это можно безупречно законодательно обставить, скажу чуть позже.
Выезд из страны по справке?
Надо также обратить внимание на норму статьи 29: «До отмены карантина его территорию могут оставить лица, предъявившие справку, дающую право на выезд за пределы территории карантина».
По идее это значит, что любой украинец, который пожелает поехать за рубеж, а сделать это пока можно лишь на частном транспорте, должен располагать такой справкой. Но от выезжающих за рубеж украинцев ее не требуют. Данная норма, как и весь закон, явно не рассчитаны на карантин на территории страны. Однако обращу внимание, что ее несоблюдение может стать основанием для закрытии другими государствами своих границ для украинских граждан. Дескать, Киев не выполняет собственных законов.
Всех в изолятор, но с выплатой больничного
Также статья 31 предписывает, что «лица, которые, «находясь на территории карантина, имели достоверно установленные контакты с больным особо опасной инфекционной болезнью, подлежат госпитализации в изолятор».
Сейчас непонятно, действительно ли отправили в изоляторы всех лиц, контактировавших с больными коронавирусом на Украине. Но, безусловно, если болезнь примет такой масштаб, как в Италии или в Испании, строго соблюдать этот пункт закона будет невозможно. Мест в изоляторах не хватит, даже если под них перепрофилировать другие учреждения. Поэтому объективным выходом является режим самоизоляции.
Однако здесь есть нюанс: всем пребывавшим в изоляторах и обсерваторах полагается больничный лист с выплатами в таком же порядке, как больным. Для самоизоляции такие выплаты не предусмотрены.
Чрезвычайное и военное положения: сходства и различия
Теперь что может дать чрезвычайное положение. Оно регулируется законом о его правовом режиме, принятом также в 2000 году. В нем есть 7 пунктов, которые дают основания для его введения, но не обязывают вводить его непременно. 6 из них связаны с различными видами внутренних конфликтов (терроризм, массовые беспорядки и т.п.). А пункт 1 включает все возможные природные и техногенные основания и сформулирован так: «возникновение особо тяжких чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера (стихийного бедствия, катастроф, особо крупных пожаров, применение средств поражения, пандемий, панзоотий т.п.), создающих угрозу жизни и здоровью значительных слоев населения». Коронавирус признан ВОЗ не эпидемией, а пандемией, так что все основания есть.
Сама процедура введения ЧП идентична введению военного положения, которое Украина уже проходила: президент издаёт указ, а Рада должна собраться в течение двух дней и утвердить или отклонить его. В случае утверждения она должна также принять решение «о продолжении сессии или ее работы в пленарных заседаниях в течение всего периода действия чрезвычайного положения». То есть, если ЧП будет объявлено, Рада не сможет закрыться на карантин. Закон предполагает, что депутаты в такой ситуации должны будут рисковать своим здоровьем в государственных интересах.
Ключевая разница между ЧП и ВП — в сроках их действия. Президент должен определять своим указом срок действия военного положения, но закон не ограничивает длительность этого срока. А вот чрезвычайное положение «может быть введено на срок не более 30 суток и не более 60 суток в отдельных ее местностях» с максимальным продлением (также с согласия Рады) не более чем на 30 суток.
Еще одна разница — в использовании силовых структур. Оба закона дают «военному командованию» полномочия «осуществлять мероприятия правового режима соответствующего положения». Но закон определяет, что при ВП таким командованием являются исключительно различные командные структуры ВСУ, а при ЧП они другие: командование Национальной гвардии Украины, СБУ и военная служба правопорядка в ВСУ. То есть ключевую роль имеют Нацгвардия и СБУ, но в связи с вдвое большей численностью первой и политическим весом МВД, в чьей структуре она находится, введение ЧП в нынешних условиях усилит прежде всего Арсена Авакова.
Политические свободы не ограничиваются
В целом возможностей ущемления прав при чрезвычайном положении меньше, чем при военном. Так, если ЧП вызвано сугубо природными или техногенными факторами, то при нем нельзя ограничивать работу СМИ и вводить комендантский час.
Относительно запрета уличных шествий и демонстраций закон двусмыслен. Он разрешает «запрет проведения массовых мероприятий, кроме мероприятий, запрет на проведение которых устанавливается судом». Напомню, что закона о порядке проведений мирных собраний на Украине до сих пор нет, а конституция гласит лишь о том что о таких собраниях надо уведомлять местные власти и что ограничение реализации этого права «может устанавливаться судом». То есть запрещать работу театров и кинотеатров при ЧП можно, а вот насчет политических акций должен разбираться суд в каждом отдельном случае.
Следовательно, можно также предполагать, что и запрет массовых мероприятий постановлением правительства о карантине не вправе распространяться на такие демонстрации. Что же касается забастовок, то при ЧП они могут запрещаться президентским указом, а при ВП они однозначно запрещены законом.
Право на экспроприацию
Перечислю другие важнейшие ограничения при ЧП, возможные в нашей ситуации.
«Установление особого режима въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, где вводится чрезвычайное положение». Это как раз то, что без ЧП начинают делать власти на местах, ссылаясь на карантин, но, как писал уже выше, незаконно.
«Введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости». То есть введение карточной системы.
«Изменение режима работы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, переориентация их на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции». Объективно такие меры могут понадобиться для ликвидации дефицита масок и другой продукции медицинского назначения. Впрочем, предприятия могут перепрофилироваться и без административных мер благодаря спросу на подобную продукцию.
И наконец, такой интересный пункт, как «принудительное отчуждение или изъятие имущества у юридических и физических лиц». Напомню, что карантинные меры дают возможность лишь использовать такое имущество и только юридических лиц. А ЧП дает возможность его экспроприировать. Да, в законе оговаривается компенсация владельцам его полной стоимости, однако, если по окончании ЧП это имущество сохранилось, государство не обязано возвращать его прежним владельцам. Они лишь «имеют право требовать возврата такого имущества в судебном порядке или требовать предоставления взамен другого имущества, если это возможно».
Таким образом, именно в режиме чрезвычайного положения возможно превратить дворцы ахметовых и коломойских в больницы и другие медицинские учреждения. И это не единственная возможность использования имущества олигархов.
За и против…
Однако нужно ли Зеленскому чрезвычайное положение? И плюсы, и минусы от такого акта для него очевидны.
Плюсы:
ЧП гарантирует работу Верховной Рады. Впрочем, введенный сейчас карантин в парламенте весьма условный. Он касается лишь рассмотрения закона о земле, вместо которого Рада на более важном внеочередном заседании рассмотрит 17 марта ряд законов в связи с коронавирусом;
ЧП дает возможность пощипать олигархов. Эта мера будет пользоваться популярностью в обществе, но вместе с тем является обоюдоострой с учетом масштабов олигархического влияния.
Минусы:
нельзя менять конституцию, а на подходе второе чтение ряда проектов и внесение поправок о децентрализации. Насколько серьезен этот минус понять нельзя. Но если для власти остается принципиально важным быстрая перекройка административного деления, то весьма серьезен;
введение ЧП может усилить панику в обществе и ударить по президентскому рейтингу. Здесь надо сначала понять, существует ли общественный запрос на эту меру;
чрезвычайное положение благодаря роли Национальной гвардии усилит Авакова. Это, по-моему, однозначный минус. Впрочем, ничто не обязывает президента сохранять в должности главу МВД. Но на практике его увольнение может оказаться более сложной задачей, чем ущемление олигархов.
В целом трудно определить, перевешивают ли плюсы от ЧП его минусы, как для Зеленского так и для общества. К тому же ряд задач можно решить и без ЧП путем принятия специальных законов, а также совершенствования законов действующих.
Без чрезвычайного положения невозможно лишь пощипать олигархов, ибо, согласно Конституции, принудительное отчуждение собственности возможно лишь в условиях ЧП.