Вопреки слухам документ не вызвал раскол в его фракции. Фактически одних голосов «Слуг народа» оказалось достаточно для его принятия, ведь с учетом внефракционных в силу регламента Дмитрия Разумкова и Руслана Стефанчука они дали 226 голосов за этот документ. Всего же их набралось 250 благодаря дружной поддержке «Голоса» и отдельным депутатам из прочих политсил (кроме «Батькивщины» и Евросолидарности).
Таким образом, глава государства сразу после подписания закона получает контроль над украинским ФБР, поскольку предполагаемая им перезагрузка этого органа означает, что, пока не пройдет конкурс на пост главы ГБР, руководить этим ведомством будет исполняющий обязанности, назначаемый президентом. При этом и.о. директора получает все права полновластного руководителя, в том числе и такие, каких не имел нынешний директор. Например, единолично, без конкурсов назначать своих замов. И сместить его будет невозможно — закон дает Раде право выразить недоверие главе ГБР, что влечет его отставку, но там ничего не сказано о праве аналогично увольнять и.о. директора Бюро.
Ну а в пользу того, что такой и.о. в дальнейшем станет полноправным директором, свидетельствует практика украинских конкурсов, где неизменно побеждали те, кто нужен нынешней власти. По нормам закона на формирование конкурсной комиссии уйдет от полутора до двух месяцев, на подготовку и проведение самого конкурса еще до двух месяцев. То есть имя директора ГБР станет известно скорей всего в начале апреля. Однако за это время могут произойти события, которые могут обнулить нынешний успех Зеленского. Ведь нельзя забывать, что нормы о назначении президентом руководства ГБР неконституционны.
Уже немало писалось, что президент Украины не имеет полномочий делать те назначения, которые не прописаны в Конституции, ибо, как не раз подчеркивал Конституционный суд в своих решениях, в Основном законе содержится исчерпывающий перечень президентских полномочий. Тем не менее, практика разошлась с Конституцией, и за время правления Порошенко разошлась еще больше. Именно тогда были созданы НАБУ, ГБР и НКРЭКУ, чьих руководителей назначает президент. И это было подтверждено в нынешнем июне, когда КС признал незаконным создание НКРЭКУ. Правда, он тянул с рассмотрением этого дела два года, решившись вынести вердикт лишь после ухода Порошенко от власти. А по поводу НАБУ и ГБР даже обращения в КС не появлялись.
Факт их отсутствия, вероятно, говорил не только о силе Порошенко, но и о том, что даже его противникам этот вопрос казался не слишком важным, поскольку речь формально шла не о единоличном назначении президентом глав этих правоохранительных ведомств, а о штамповании им решений конкурсных комиссий. И когда в прошлом созыве законы о ГБР и НАБУ принимались, у ряда депутатов могли быть иллюзии по поводу независимости конкурсных комиссий.
Придя к власти, Владимир Зеленский инициировал в парламенте нового созыва конституционные поправки, которые закрепляли за президентом все те права, которые вопреки Конституции на практике имел Порошенко, и даже эти права расширяли. Так, предполагается, что он может создавать «независимые регуляторные органы» и назначать и увольнять их руководство. То есть речь идет не только о НКРЭКУ и еще трех национальных комиссиях, как сейчас, но и о новых структурах, которые может президент учредить. И 3 сентября Рада проголосовала за направление в КС этих поправок. Согласно сайту Конституционного суда дело рассматривается большой палатой этого органа с 23 октября.
Учитывая темпы работы КС, логично ожидать, что вердикт будет принят до конца нынешней сессии. Если он окажется позитивным, то депутаты смогут проголосовать за предварительное утверждение поправок до зимних каникул, а после каникул принять окончательно. Решающее голосование вполне может произойти до завершения конкурса, и тогда назначение президентом директора Госбюро станет полностью легитимным (закон о ГБР не будет противоречить Конституции).
Однако этот оптимистический для Зеленского сценарий не единственный из возможных. Так, позитивные для него выводы КС не являются предопределенными.
Да, лично мне, с учетом опыта отношений этого органа с президентами Украины, крайне трудно предполагать, что в данном случае суд не поддержит Зеленского в таком принципиальном для него вопросе. Однако в июне КС установил, что, хотя закон и определяет НКРЭКУ как регуляторный орган, а не как центральный орган исполнительной власти, но, исходя из определенных тем законом полномочий, данная комиссия все равно является центральным органом исполнительной власти, а раз так, то должна подчиняться правительству. В том же вердикте он, признав неконституционными все нормы о независимости НКРЭКУ, установил, что наличие органа, не подчиненного Кабмину и не входящего в систему органов исполнительной власти, является неконституционным. И Раде сейчас приходится приводить закон об этой нацкомиссии в соответствие с данным вердиктом, 5 декабря соответствующие изменения были одобрены в первом чтении.
А опираясь на свое июньское решение, КС может счесть неконституционным само существование регуляторных органов, не относящихся к системе исполнительной власти и не подчиненных правительству. При этом подобная логика ведет и к признанию неконституционными нынешнего статуса НАБУ и ГБР, которые определены законами как «государственные правоохранительные органы» (если с первым бюро это было изначально, то второе до нынешнего закона являлось центральным органом исполнительной власти). И то, что КС не спешит здесь с выводами, не слишком хороший для Зеленского сигнал. Ведь дать добро на его законопроект означает публично перечеркнуть собственные выводы, сделанные полгода назад.
Еще более серьезная проблема для президента находится в сессионном зале Рады. Как известно, для окончательного утверждения изменений Конституции требуется 300 голосов, а за направление документа в КС 3 сентября голосовали 282. Это практически все «слуги народа», большинство «Батькивщины», треть внефракционных (без учета руководства парламента) и 1 депутат из группы «За будущее».
За прошедшее время парламентарии могли, прежде всего на примере борьбы за ГБР, убедиться в том, что амбиции Зеленского по контролю над властными структурами заметно больше, чем могло казаться на момент направления этого законопроекта в КС. Показательно, что единственный тогдашний союзник президентской фракции в данном вопросе «Батькивщина» сейчас не дала ни одного голоса за закон о ГБР. Поэтому показательным станет предварительное утверждение этих конституционных поправок — отсутствие 300 голосов станет тревожным сигналом для Зеленского.
Для необходимых 2/3 голосов Рады президенту надо будет договариваться с оппозиционными фракциями. А поскольку эти поправки ему явно необходимы, придется учесть важные пожелания своих оппонентов. Очевидно, что у многих эти пожелания будут касаться Донбасса, и «Оппоплатформа», с одной стороны, и «ЕС», «Батькивщина» и «Голос» — с другой будут здесь желать противоположного. И если судить по нынешней риторике Зеленского и его окружения, то плата за конституционные поправки ужесточением позиции по Донбассу выглядит наиболее вероятным шагом.
Впрочем, есть и три сценария, при которых до утверждения поправок дело не дойдет. Первый: КС бракует президентскую инициативу. Второй: она в итоге не набирает нужного числа голосов. Третий: поправки просто не выносятся на голосование, поскольку спикеру будет понятно, что 300 голосов за них нет. Ну а благодаря толкованию тем же Конституционным судом понятия «следующая очередная сессия» ждать можно сколько угодно.
Все эти сценарии практически одинаково неприятны для президента, ибо явно продемонстрируют ослабление его позиций. И хотя формально неудача конституционных инициатив Зеленского не будет означать автоматического изменения закона о ГБР, и прежде всего статуса его директора или и.о. директора, в такой ситуации сразу актуализируется вопрос о неконституционности президентских полномочий по назначению руководства ГБР, что повлечет за собой соответствующие обращения в КС. Кроме того, подобная слабость будет стимулировать размывание президентской фракции.
Так нынешняя победа может обернуться еще более крупным поражением.