В конце лета и осенью 2017 г. многие ожидали отставки премьер-министра Беаты Шидло и наиболее одиозных членов кабинета. Смена премьер-министра и некоторых глав министерств в декабре принципиально не изменила восприятие власти в расколотом обществе. Вопреки некоторым ожиданиям, Матеуш Моравецкий демонстрирует приверженность тем же целям и методам, что и Ярослав Качиньский, не отставая от него и в жесткой риторике. Нельзя сказать, что предполагавшиеся перестановки у либеральной общественности были сопряжены с большими надеждами, однако в экспертной среде они породили движение. Именно в таком контексте следует воспринимать публикацию в сентябре 2017 г. фондом им. Стефана Батория [1] доклада о политике польского правительства ПиС в Евросоюзе.
Авторы доклада — Евгениуш Смоляр (Центр международных исследований), Петр Бурас (Европейский Совет по международным отношениям), Адам Бальцер (WiseEuropa) и независимый эксперт Гжегош Громадски. «Золотой» период деятельности авторов пришелся на пору, когда у власти находилось правительство «Гражданской платформы», при котором они выступали в качестве советников, экспертов, получали финансирование и награды.
Доклад получился довольно критическим. По мнению авторов, внешняя и внутренняя политика ПиС после 1989 г. характеризуется беспрецедентно высоким уровнем идеологизации. Я. Качиньский смотрит на будущее Польши главным образом через призму ценностей и отдаленных стратегических перспектив и, если потребуется, готов заплатить за это замедлением экономического роста. Такой подход противоречит восприятию политики как жесткой игры интересов (реальная политика). Степень идеологизации настолько велика, что у правительства остается мало возможностей для маневрирования и корректировки курса, что является важнейшим принципом реальной политики. Одной из ключевых проблем внешней политики Польши авторы доклада считают существование внеправительственного центра принятия решений в лице председателя ПиС Я. Качиньского.
Революция союзов
Одной из наиболее спорных ревизий польской внешней политики, с точки зрения политической логики, стала т.н. революция союзов. Снижение значимости Германии как партнера Польши в ЕС прослеживается с момента прихода к власти ПиС. Отражением этого стала речь Витольда Ващиковского в январе 2016 г., в которой впервые с 1989 г. в качестве приоритетных были названы отношения не с Германией, а с Великобританией.
Отказ ПиС от принципов в сотрудничестве с Берлином, выработанных при предыдущих правительствах, парадоксальным образом произошел в тот момент, когда политика Германии стала действительно отвечать интересам Польши (если не считать миграционного вопроса). Авторы доклада указывают на то, что Берлин изменил свое отношение к Москве и стал ярым сторонником политики антироссийских санкций. Позиция федерального правительства в отношении проекта газопровода «Северный поток 2» отчасти ослабила позитивные для Польши аспекты данного разворота, однако не свела его на нет. Сейчас этот проект сталкивается с гораздо более серьёзной критикой политиков и медиа, нежели предшествующий. Других примеров «совпадения интересов» Берлина и Варшавы авторы не привели, но в целом логика выглядит интересной хотя бы тем, что убеждает нас в отсутствии фундаментальных различий в позициях по российскому вопросу у различных политических сил Польши.
Авторы доклада рассматривают изменение польско-германских отношений достаточно однобоко, фокусируясь исключительно на польской внешней политике и оставляя в стороне метаморфозы, произошедшие в ФРГ. Ответственность за ухудшение отношений между Германией и Польшей возлагается исключительно на последнюю, а Берлину приписывается т.н. стратегическое терпение. В последние годы международная активность Германии серьезно возросла, стала заметной и склонность к демонстрации доминирования после греческого долгового кризиса. Авторы доклада прямо говорят о необходимости вернуться к тесным контактам Польши и Германии и всячески дают понять, что такой разворот по-прежнему возможен. В частности, в краткосрочной перспективе они возлагают надежду на президента А. Дуду, уже продемонстрировшего способность действовать самостоятельно от Я. Качиньского и располагающего всеми необходимыми конституционными возможностями в сфере внешней политики.
На отношение Германии к Польше оказала влияние внутрипольская политика, в том числе реформы Конституционного суда, но это не стало определяющим фактором. В Берлине были готовы работать и с правительством ПиС, поскольку для Германии приоритетом оставалась европейская повестка. Визит канцлера А. Меркель в Польшу в феврале 2017 г. и ее встреча с Ярославом Качиньским были попыткой получить ответ на вопрос, возможно ли сотрудничество и способна ли Польша быть предсказуемым партнером. Непреклонную позицию Варшавы авторы доклада трактуют как проявление шантажа и, по всей видимости, считают, что с немецкой стороны признаков давления не было. В итоге мартовский саммит ЕС и череда антинемецких заявлений окончательно поставили крест на ожиданиях прагматичного сотрудничества.
Хотя в докладе и не говорится об этом, но все же стоит отметить, что некоторую роль в ухудшении польско-германских отношений сыграли США. Во время визита в Варшаву летом 2017 г. Д. Трамп не случайно напомнил полякам о борьбе с немцами и их свободолюбивом духе. Это сложно было расценить иначе как сигнал одобрения и готовности поддержать Польшу в ее «европейской борьбе» (вероятно, это будет моральная поддержка). В Варшаве прогнозировали, что на фоне критики Д. Трампа отношения европейских держав и США ухудшатся, и стремились использовать этот шанс для того, чтобы усилить свои позиции в отношениях с Соединенными Штатами как одним из ключевых партнеров в Европе. На фоне выхода Великобритании из ЕС Польша получает шанс, как представляется ее руководству, стать ведущим партнером США в Евросоюзе, тем более что тенденции к ослаблению атлантического единства и лояльности европейцев Вашингтону становятся все очевиднее. Возможно, польское руководство ведет не очень эффективную политику, однако это не столько результат ошибок, сколько последствия необдуманного выбора.
Великобритания, «Брексит» и упущенные возможности
Новый статус Великобритании как ключевого партнера Польши, по мнению авторов доклада, возник из-за идеологической близости двух стран. Не отрицая этого, следует все же обратить внимание на рациональную подоплеку смены векторов: как и Великобритания, Польша считала необходимым притормозить политическую составляющую европейской интеграции, выступала за сохранение исключительной роли НАТО в оборонной сфере, укрепление компетенций национальных государств и сохранение дистанции с еврозоной. Кроме того, обе страны сближало критическое отношение к российской политике.
При этом польское руководство игнорировало такое очевидное расхождение интересов Лондона и Брюсселя, как вопрос бюджета Евросоюза. Британцы традиционно выступали за минимальный бюджет ЕС, тогда как поляки придерживались противоположного мнения. Последние также забывали о том, что большая часть элиты королевства выступает за ограничение социальных прав и сокращения притока мигрантов из стран ЕС, среди которых большинство составляют именно поляки. Наконец, Польша и Великобритания вряд ли могли найти глубинную основу для сближения, так как их положение и цели членства в ЕС серьезно различались. Для Лондона вхождение в Союз никогда не было необходимо с точки зрения безопасности как и с точки зрения развития политических стандартов.
После референдума в Великобритании Варшава даже интенсифицировала отношения с Лондоном. Это породило мнение, что Польша собирается выступать в роли адвоката Великобритании в процессе переговоров о выходе из ЕС. В марте 2017 г. Т. Мэй встречалась с Я. Качиньским в Лондоне, где последний якобы обещал помочь Великобритании облегчить условия выхода в обмен на гарантию сохранения прав польских мигрантов [2].
Вместе с тем перспектива выхода Великобритании из ЕС отрезвляюще подействовала на позицию Польши в отношении Германии. Показательным стало интервью Я. Качиньского изданию Frankfurter Allgemeine Zeitung и упоминание Германии наряду с Великобританией в качестве ключевого партнера Польши во втором экспозе министра В. Ващиковского в феврале 2017 г.
Фиаско регионального лидерства?
В рамках новой концепции внешней политики Польша интенсифицировала свои отношения co странами оси «Север — Юг» на пространстве геоэкономического и политического проекта «Троеморье» (Адриатическое, Балтийское и Черное моря). Центральное место в проекте «Троеморье» занимает развитие транспортной (автострады, железные дороги, порты, аэропорты, речное судоходство) и энергетической (интерконнекторы, терминалы СПГ, мосты) инфраструктуры на оси «Север — Юг». Однако реализация такого масштабного сценария требует политической воли, общей позиции основных стран региона по вопросам экономической эффективности и характера отдельных проектов, а также больших финансовых затрат.
По каждому из этих вопросов наблюдаются серьезные проблемы. Крупнейшие источники потенциального финансирования — европейские фонды, западные финансовые институты и государства члены (Скандинавия, Германия), которые могут быть заинтересованы в некоторых проектах. Но для этого реализация идеи «Троеморья» должна осуществляться исключительно в контексте развития ЕС, а не в качестве отдельного политического предприятия.
С помощью «Троеморья» и концепции тесного сотрудничества в «Вишеградской группе» польская дипломатия стремится создать региональный противовес Брюсселю, Берлину и Парижу. Все партнеры это понимают, что приводит к ограниченной поддержке предлагаемых Варшавой инициатив. Тем более они могли заметить, что на саммите стран «Троеморья» 6 июля 2017 г. не присутствовал ни один высокопоставленный представитель Евросоюза, хотя почетным гостем был президент США.
Между участниками планируемого объединения имеются глубокие разногласия по принципиальным вопросам внешней политики (еврозона, отношения с Россией, Германией, США). Авторы доклада отмечают, что Варшава со своей позицией в отношении Москвы и однозначно проамериканской политикой не может рассчитывать на стопроцентную поддержку соседей, которые по-другому воспринимают угрозы и продолжают ограничивать или символически увеличивают свои оборонные расходы. Более того, Венгрия занимает позицию одного из главных адвокатов России в ЕС, а антигерманский курс Варшавы может рассчитывать лишь на очень ограниченную поддержку Будапешта.
Симптоматичной была реакция на результаты голосования в Совете ЕС в отношении второго срока Дональда Туска на посту председателя. Все государства «Троеморья» проголосовали иначе, чем Варшава. В ответ политики ПиС обвинили государства региона в зависимости от Германии и отсутствии суверенитета [3]. Это демонстрирует не только чувствительность Польши к вопросам собственного суверенитета, но и проблемы с пониманием интересов небольших государств. Без этого Польша как страна с большим потенциалом, нежели соседи по региону, не сможет в долгосрочной перспективе с ними сотрудничать.
Спор о будущем Европы
На следующий день после оглашения результатов референдума о выходе Великобритании из ЕС в Берлин съехались главы МИД шести стран-основателей ЕС: Германии, Франции, Голландии, Италии, Бельгии и Люксембурга. В свою очередь, в ответ на приглашение министра В. Ващиковского двумя днями позднее в Варшаву прибыли высокопоставленные представители Испании, Словакии, Словении и Австрии. Шеф польской дипломатии в противовес «основателям» назвал варшавский саммит «встречей обновителей» Европейского союза [4].
Представляется, что несмотря на твердую позицию в вопросе реформирования ЕС, Варшава так и не предложила конкретный план. Важнейшим предлагаемым изменением является усиление роли национальных парламентов в принятии решений. Постулат так называемой красной карточки для законодательных проектов обсуждался и ранее, а Польша выступала за его включение в соглашение между ЕС и Великобританией, которое должно было убедить британцев остаться в Союзе.
Другое предложение Польши нацелено на укрепление межправительственного аспекта Евросоюза, причем особенно подчеркивается необходимость расширения полномочий Совета ЕС. Министр К. Шиманский, в частности, говорил о возможном вводе механизма, позволяющего обращаться к этому органу в случае возникновения сомнений по поводу инициатив Европейской Комиссии [5]. Польша предлагала наделить Совет ЕС возможностью подавать вотум недоверия Комиссии, что сегодня имеет право сделать только Европейский Парламент.
Варшава настаивает на сокращении диапазона решений, принимаемых квалифицированным большинством голосов, а в Совете ЕС предлагают во всех важных вопросах использовать принцип консенсуса. Кроме того, польские политики настаивают на закреплении в договорах ЕС перечня вопросов, которые останутся исключительно в национальной компетенции. Для укрепления позиций государств членов в отношениях с Европейской Комиссией Польша также предложила предоставить странам право отзывать своего комиссара.
Польское правительство настаивает на большей гибкости в вопросе интеграции в ЕС, но при этом выступает против проекта «Европа разных скоростей», который, на первый взгляд, имеет те же цели. Представители правительства неоднократно подчеркивали, что ЕС не может требовать от всех стран равного участия во всех интеграционных проектах, а государства члены должны иметь большую свободу в вопросе того, в каких мероприятиях они хотят участвовать. Одновременно правительство ПиС стремится к тому, чтобы Польша получила право выхода (opt-out) из этих стратегий или видов сотрудничества или, наоборот, возможность блокировки тех из них, которые не соответствуют ее интересам. Такую позицию можно определить как «Европа à la carte» (кроме обязательного для всех членов ЕС участия в общем рынке), где каждая страна выбирает себе те области сотрудничества, которые ей соответствуют.
Ряд польских предложений по реформированию ЕС можно оценить как здравые, но их одновременная реализация обернулась бы катастрофой для европейской интеграции. Впрочем, рассчитывать на даже частичное принятие польских предложений не стоит, их серьезное обсуждение также маловероятно. В немалой степени это объясняется ухудшением отношений с ведущими странами ЕС и организациями, а также тем, что ПиС по своей воле оказалась вне европейского политического мейнстрима. Партия Я. Качиньского дистанцировалась от основных правоцентристских течений, а тем более от социал-демократов и либералов.
В ближайшей перспективе одной из самых больших проблем правительства ПиС на европейской арене будет борьба вокруг бюджета ЕС на 2021-2027 гг. Основой экономической политики правительства является так называемый план Моравецкого. Его реализация зависит от усиленной концентрации инвестиционных средств, большая часть которых должна поступить из бюджета ЕС.
Способности Польши к ведению переговоров становятся тем важнее, чем меньше будет бюджет ЕС, который в ближайшее время подвергнется реструктуризации. В Евросоюзе растет конкуренция за распределение средств. Раздаются голоса за увеличение финансирования на охрану внешних границ, помощь Африке, из которой прибывает много беженцев, выделение средств на сотрудничество с Турцией в вопросе сдерживания наплыва мигрантов и покрытие части расходов государств членов, выделяемых ими на прием беженцев. Немало средств потребуется на оборонные нужды.
Одним из ключевых факторов, определяющих влияние государств в ЕС и их способность достигать поставленных целей, является готовность к уступкам. Такого рода жесты — важная связующая европейской культуры компромиссов и переговорной игры. В возникших условиях склонность других стран пойти навстречу Варшаве в вопросах, важных для правительства ПиС и для Польши, очень ограничена.
Авторы доклада полагают, что многие противоречия Варшавы и Брюсселя разрешимы. Вопрос состоит в том, как дальше использовать членство, вместо того, чтобы рисковать столкнуться с институтами и большинством государств членов. Именно это должно находиться в центре общественного обсуждения и размышления о польском национальном интересе в стратегическом измерении.
Политика обороны
Сотрудничество в области безопасности и обороны неожиданно стало одним из самых обсуждаемых европейских проектов в 2016 и 2017 гг. Интересно, что именно в тот момент, когда дискуссия набрала обороты, Польша стала относиться к Общей политике безопасности и обороны (Common Security and Defence Policy — CSDP) особенно скептически.
Часть польских претензий не нова. По мнению Варшавы, некоторые государства могут руководствоваться в своем военном планировании возможностями, вытекающими из положений ЕС, а не из рекомендаций НАТО. Это может привести к ситуации, когда военный потенциал партнеров будет более приспособлен к кризисным ситуациям, нежели к требованиям коллективной обороны, которая является абсолютным приоритетом Польши.
Тем не менее в последние годы Польша относилась к вовлеченности в европейскую политику безопасности и обороны как к политической компенсации за то, что она не принимает участия в ключевых решениях, касающихся еврозоны. Усилия Варшавы на этом направлении, особенно в 2010-2011 гг., были частью стратегии «держать ноги в дверях»: вопросы безопасности и обороны имели в значительной степени символический характер и были единственной областью интеграции, где Польша могла продемонстрировать, что она действительно полезна и идет бок о бок с ведущими странами ЕС.
Вопрос о будущем польского оборонно-промышленного комплекса рассматривается авторами доклада как один из ключевых. Хотя, по мнению многих экспертов, уровень технологической оснащенности, а особенно стоимость вооружения, предлагаемого отечественными производителями, часто не являются конкурентоспособными, министерство обороны Польши предпочитает продукцию, изготовленную в стране, несмотря на негативные последствия для боеспособности армии. В результате польский оборонный сектор заинтересован в сотрудничестве и интеграции с европейскими партнерами в ограниченной степени, поскольку может рассчитывать на выгодные государственные заказы. Главной целью политики стала защита польской промышленности от внешней конкуренции, а не сотрудничество и интеграция с более высокотехнологичными крупными игроками ЕС.
В рамках углубленного сотрудничества в оборонных вопросах Евросоюз намерен предложить дополнительные средства на научно-исследовательские проекты и разработки, осуществляемые при взаимодействии стран участниц. Однако для Польши, полагают авторы доклада, автаркическая стратегия развития оборонной промышленности может обернуться невозможностью использовать эти средства для модернизации промышленности и армии. При в целом верном изложении проблем авторы доклада упускают из виду лишь одно обстоятельство: польская оборонная промышленность и прежде была также малоинтересна для международного сотрудничества, и практически все попытки наладить связи или частично локализовать производство закупаемых вооружений на польской территории окончились неудачей.
Выводы
Авторы доклада справедливо приходят к выводу, что правительство ПиС допустило ошибки в двух фундаментальных вопросах европейской политики. Во-первых, оно строило свою стратегию на предположении, что ориентация на Великобританию позволит Польше занять прочные позиции защитника европейских свобод от Берлина и Парижа. Однако «Брексит» фактически похоронил эти надежды.
Во-вторых, правящая партия считала, что находится в авангарде политических изменений, а именно — восстания против истеблишмента, которое, как казалось, принципиально изменит политическую сцену ЕС. Но ни в одной из европейских стран на выборах не победили явно антиевропейские и популистские силы, а на президентских выборах во Франции, которые имели принципиальное значение для будущего европейского сообщества, победу одержал Э. Макрон, наиболее проевропейский кандидат из четверки основных претендентов. Если рассуждать логически, то осознание факта неверных политических расчетов должно привести к пересмотру если не принципов, то по крайней мере методов внешней политики Польши в ближайшей перспективе. Однако, несмотря на смену правительства (в том числе первых лиц польской дипломатии и министерства обороны) в декабре 2017 г., пока нет никаких очевидных доводов в пользу того, что принципиальные изменения все же произойдут. Скорее, на наш взгляд, может произойти закрытие неудачных треков и смягчение позиций в тех вопросах, в которых шансы на удовлетворение притязаний Варшавы особенно малы.
В ряде европейских стран популисты имеют значительное влияние. Тем не менее если ПиС рассчитывала на исторический момент, который создаст благоприятные условия для основательной перестройки ЕС в предпочтительном для правительства Польши направлении, то политическая реальность выглядит несколько иначе. Вместо дискуссии о восстановлении полномочий национальных правительств обсуждение концентрируется вокруг вопросов дальнейшей интеграции еврозоны, а также социальной и оборонной политики.
Эта ситуация, по мнению авторов доклада, может побудить польское правительство к поиску альтернативных политических решений, а именно к попытке еще более тесного сближения с Соединенными Штатами в широком региональном контексте «Троеморья». Такой союз может быть основан на энергетическом сотрудничестве (импорт СПГ), инвестициях США в инфраструктуру региона, а также стратегическом взаимодействии в сфере безопасности. Однако авторы доклада отмечают, что в связи с растущим напряжением между ЕС и США (торговые вопросы, критика Германии в адрес Дональда Трампа, вопрос оборонных расходов стран ЕС) попытки создать такой альянс могут стать дополнительным источником разногласий в Европе.
К сказанному следует добавить, что ЕС сейчас находится в поиске международной идентичности, и стремление Польши быть равно важным игроком как в европейской политике, так и в атлантическом партнерстве уже сейчас наталкивается на препятствия в совмещении этих двух вариантов позиционирования. Ставка на США неизбежно повлечет сложности в отношениях с доминирующими европейскими державами, которые стремятся сохранить в своих руках ключи к взаимоотношениям с Вашингтоном и самостоятельно определять степень и условия вовлеченности США в систему безопасности европейского континента. Это вероятно тем более, что условия атлантического военного партнерства сейчас активно корректируются по инициативе Вашингтона. На саммите НАТО в Уэльсе европейские члены Альянса согласовали повышение оборонных расходов и теперь вправе пересмотреть свой уровень влияния в альянсе в сторону повышения. Авторы доклада хотя и не говорят напрямую, но все же утверждают, что ставка на Д. Трампа может иметь негативные последствия на европейской арене и оказаться еще одним ошибочным расчетом.
Польша ведет более амбициозную политику, чем позволяют ее ресурсы, однако это не единственная страна, которая в условиях деструкции американской гегемонии и усиления международного соперничества исходит из того, что поведение на грани фола — действенная практика в международной системе, готовой к перераспределению сил.
1. Фонд им. Стефана Батория, основанный в 1988 г., является одним из наиболее авторитетных мозговых центров в Польше.
2. Polish views of the EU: the illusion of consensus / Stefan Batory Foundation. Warsaw, 2017 // URL: http://www.batory.org.pl/upload/files/pdf/rap_otw_eu/Polish%20views%20of%20the%20EU.pdf С. 9.