И предложенный австрийским дипломатом план трактуется в статье именно как зверь, известный еще с древности под названием троянского коня. Ну а у первого вице-спикера Ирины Геращенко план вызвал просто истерику в «Фейсбуке». Чем же документ так не понравился Киеву?
Впечатление от целостного текста этого документа (вполне разумного и продуманного) разрушается другим впечатлением — от недавнего интервью Сайдика газете «Кляйне Цайтунг». По интервью казалось, что план подыгрывает Порошенко, ибо содержит такие ключевые моменты для украинского руководства, как миротворцы и гражданская администрация. Однако текст документа показывает, что и наполнение этих понятий, и ряд других положений, которые в нем отражены, противоречат той концепции урегулирования, которое сложилось в высших эшелонах власти в Киеве.
Чего хочет Киев
Судя по выступлениям Порошенко, его концепция такова. На территорию ДНР и ЛНР заходят миротворцы и берут под контроль границу с Россией. Ополченцы разоружаются или уходят в Россию. Республики прекращают свое существование. Вместо них начинает править гражданская администрация ООН, которая организовывает там выборы. Украина приступает к принятию политических решений по выполнению Минских соглашений (впрочем, об этих решениях говорится почти исключительно в выступлениях, рассчитанных на зарубежную аудиторию). После проведения выборов под контроль Украины администрацией ООН и миротворцами передается граница и вся территория ДНР и ЛНР, миротворцы уходят.
Главный недостаток этого плана тот, что ополченцев, правоохранительные структуры, госслужащих нынешних непризнанных республик (а это десятки тысяч людей) придется изгнать с мест проживания, так как нынешний режим в Киеве считает их предателями, коллаборантами и преступниками. И амнистия на них не распространяется.
Что на самом деле предлагает Сайдик
План Сайдика предполагает следующие моменты, которых нет в этой киевской концепции и которые противоречат принятому в парламенте закону о реинтеграции Донбасса.
1. Повышение статуса Минских соглашений путем включения их положений в международный договор, подлежащий ратификации в странах «нормандской четверки», и согласие с этим договором на уровне Контактной группы. Такое согласие означает и формализацию согласия ДНР и ЛНР с миротворческой миссией. В плане не сказано, что Минские соглашения надо в чем-либо изменить. Он представляет описание механизма по их реализации.
2. Выполнение (или очевидная подготовка к выполнению) большинства пунктов Минских соглашений, в том числе и не связанных с безопасностью, до ввода миротворцев. В том числе и амнистия ДЛЯ ВСЕХ участников конфликта, то есть с обеих сторон вооруженного противостояния. Это ключевой момент.
Так, помимо мер по военной безопасности участники конфликта должны утвердить «формулу Штайнмайера» и провести обмен «всех на всех», возобновить банковские операции и железнодорожные перевозки, включая пассажирские, через линию соприкосновения.
Кроме того, Украина должна:
— принять законы, вступающие в силу при определенных условиях: об особом статусе, местных выборах и иммунитете кандидатов на них, амнистии (выполнение условий будет констатировать Контактная группа);
— «безоговорочно» отменить указ президента и другие решения о блокаде Донбасса и правовые нормы о запрете банковских операций через линию соприкосновения;
— возобновить выплаты пенсий и соцвыплаты на неподконтрольных Киеву территориях;
ДНР и ЛНР должны, в частности, принять законы о порядке своего самороспуска и отменить акты о введении рубля и о «внешнем управлении».
Выполнения этих пунктов не просто подтвердило бы приверженность Киева и других сторон конфликта к миру. Оно финансово облегчает миротворческую операцию, так как создает климат доверия, в котором объективно требуется меньше «голубых касок».
3. Ограничение суверенитета Киева на подконтрольной ему территории Донбасса. На нее также вводятся миротворческие силы, а значит, ограничивается присутствие там украинских войск (кстати, в Хорватии миротворцы были только в неподконтрольной ей сербской Крайне).
Гражданская администрация ООН на подконтрольных территориях не предполагается, но на обеих сторонах Донбасса должно действовать подчиненное ЕС Агентство по восстановлению Восточной Украины (АВВУ). А оно должно иметь антикоррупционный офис, «уполномоченный украинским законом действовать по собственным правилам на территории Украины, в частности, при необходимости задерживать и осуществлять судебное преследование лиц, подозреваемых в мошенничестве и растрате».
Для этих задач АВВУ получает в распоряжение подразделение полицейских сил ООН.
4. Задействование в организации выборов и в деятельности международной администрации структур ДНР и ЛНР. Так, о порядке выборов стороны должны договориться в контактной группе, как и предполагается по Минским соглашениям, поэтому сама организация их не прописана четко. Планом предполагается «компонент ООН по проведению местных выборов», который «будет помогать соответствующим властям, таким как ЦИК Украины и местные структуры советом и поддержкой в проведении местных выборов». То есть не организует выборы, а помогает их провести.
После выборов особый статус вступает в силу по формуле Штайнмайера, а ДНР и ЛНР должны «прекратить свое политическое существование посредством актов симметричных временному и затем постоянному вступлению в силу особого статуса».
Но, судя по плану, их существующие «структуры» (очевидно, имеются в виду министерства и ведомства республик) и дальше выполняют свою работу как фактическая часть международной администрации и прекращают существование после вывода миротворцев. Гражданская же администрации от ООН и ОБСЕ должна «контролировать участие органов местного самоуправления в назначении глав прокуратуры и судов в ОРДЛО», «назначать пограничных и таможенных администраторов на границе с Россией», «способствовать добровольному возвращению перемещенных лиц», надзирать над тем, как «Украина постепенно восстанавливает свои административные структуры», а также, и это, наверное, самое главное, «контролировать дальнейшее выполнение Минских соглашений, в том числе реагируя на недостатки в гуманитарной сфере и вопросе восстановления мира».
5. Постепенность передачи контроля границы от ООН Киеву. Предполагается некое «переходное соглашение», где будет содержаться механизм «постепенного восстановления Украиной пограничного и таможенного контроля под наблюдением ООН и ОБСЕ». Судя по контексту документа, оно завершается заметно позже введения особого статуса. Это единственное расхождение плана с Минскими соглашениями, и оно не в пользу Киева.
6. Миротворческая администрация выглядит не столько органом оккупации для передачи власти Киеву, сколько механизмом охлаждения страстей и, главное, гарантией защиты этой территории от эксцессов со стороны Киева. На реализацию миссии отводится 5 лет с момента резолюции СБ ООН. Однако указывается, что идеальный срок проведения местных выборов в отдельных районах Донбасса — осень 2020 года, и что 5-летний срок «даст достаточно времени для установления мира и восстановления под наблюдением миссии». Поскольку нереальность размещения миссии до созыва новой Верховной Рады понятна и самому Сайдику (это ясно видно из его интервью «Кляйне Цайтунг»), это значит, что международная администрация должна работать в Донбассе менее года до местных выборов и более 4 лет после.
Теоретически, конечно, все равно возможно повторение Украиной хорватской операции «Буря», но в данном случае оно означало бы не захват никем не признанной республики, а захват страной-членом ООН территории, контролируемой ООН, что повлечет для Киева колоссальные издержки и не только репутационные.
7. Продолжение работы контактной группы и после выборов. Отмечается, что тогда «ТКГ может превратиться в консультативный форум с представителями новоизбранных местных органов власти в ОРДЛО, которому будет поручено рассмотреть вопрос о продолжении реализации Минских соглашений». (Правда, слово «может» показывает, что данная норма является скорей факультативной).
Дипломатическая хитрость или реверанс?
Все эти моменты делают данный план, бесспорно, лучшим из документов по урегулированию, появлявшихся на Западе. Объективно предложенный здесь подход к конфликту не имеет принципиальных отличий с опубликованным в минувшем феврале планом Ричарда Гоуэна, который заказал советник Порошенко, экс-генсек НАТО Андерс Фог Расмуссен и фактически поддержал спецпредставитель Госдепа Курт Волкер.
Но план Гоуэна, о котором я в свое время подробно писал, был сосредоточен на военном аспекте (порядок ввода миротворцев, состав миссии, ее взаимодействие с местными структурами и т.д.), а ценные соображения по политическому урегулированию там присутствовали как отдельные мысли, а не как целостный план. Но нынешний план — это документ, который предлагает системные механизмы по урегулированию кризиса. Отмечу, что австрийский дипломат кое в чем пошел дальше, чем замдиректора Центра политической конъюнктуры Олег Игнатов, который в минувшем марте на фоне кажущегося успеха встречи Суркова с Волкером в Дубае допускал как один из возможных сценариев роспуск ДНР и ЛНР до выборов в Донбассе при предоставлении их жителям соответствующих гарантий.
Но в таком случае возникает два вопроса. Во-первых, почему Сайдик в интервью так подал свой план (ничего не исказив, но о многом умолчав), что вызвал возмущение в ДНР и ЛНР и недовольство в России? Во-вторых, почему все же реакция Москвы была такой, если в МИД и в других заинтересованных структурах, безусловно, знали оригинал плана (и могли его передать в Донецк и Луганск еще в декабре).
Ответ может быть только один. Сайдик как квалифицированный дипломат намеренно подал в интервью план так, чтобы на первое место вышли самые привлекательные для Киева стороны. Не случайно в интервью говорится о необходимости «просачивания плана» во время избирательной кампании в Украине, «чтобы когда в Украине политическая ситуация снова прояснилась, на основе этого документа начались серьезные переговоры». Из этого следовало, что главное для утверждения — это позиция Киева.
Однако такая подача плана вызывает в Москве, Донецке и Луганске закономерные подозрения по поводу того, что сам Сайдик готов выхолащивать его ключевые элементы в угоду Киева. Ведь именно безоговорочная (по крайней мере, публичная) поддержка Западом действий Украины в Донбассе, а затем и украинской трактовки Минских соглашений развратила Киев, сделав урегулирование куда более призрачным, чем было в 2014-2015 году. Так, трактовка неподконтрольных территорий как оккупированных сначала была зафиксирована в документах ПАСЕ, а лишь потом в законе о реинтеграции Донбасса.