Это объективно следует из законопроекта «Об основах административно-территориального устройства Украины». Он на днях внесен в Раду премьером Алексеем Гончаруком, но правомерно связывать этот документ с президентом и потому, что сам премьер позиционируется как человек президента, и потому, что такая реформа предполагалась переходными положениями законопроекта Зеленского о конституционных поправках в части децентрализации.
Так, правительство предполагает установить, что городом считается населенный пункт с населением свыше 20 тысяч человек. Но, как следует из украинской «Википедии», из 461 города Украины (с учетом Севастополя и еще 17 городов Крыма) в 258 население на 1 января 2014 года было меньше 20 тысяч. В том числе и в 21 городе на неподконтрольной территории Донбасса, а также в разделенном линией фронта Золотом. Если города на неподконтрольной территории Донбасса и даже в Крыму (Красноперекопск) прошлая Верховная Рада уже переименовала, то вряд ли их неподконтрольность удержит Раду нынешнюю. Но поскольку население с 2014 сократилось, то и городов, лишенных статуса, будет очевидно больше, чем 258. Так, в 21 городе 6 лет назад насчитывалось от 10 до 11 тысяч жителей и 6 из них превышали намеченный Кабмином порог менее чем на 150 горожан.
Большинство упраздненных городов должны стать поселками, но поскольку законопроект устанавливает минимальную численность населения поселка в 5 тысяч жителей, то 21 город, не добирающий и до этого количества (а это, в частности, такие вошедшие в историю населенные пункты, как Святогорск, Батурин и Берестечко), должен превратиться в село.
До этого за всю историю Украины только 23 ее населенных пункта были разжалованы из городов в поселки или села. В основном это происходило в 1920-е годы. В независимой Украине таких изменений статуса вообще не было. Так, формально данный вопрос регулируется еще указом Президиума Верховного Совета УССР от 12 марта 1981, который не предполагал понижения статуса городов и поселков, но определял критерии, по которым поселки можно делать городами. Одним из них была численность населения свыше 10 тысяч. На практике в современной Украине это не соблюдалось. Например, в 2012 году статус города получил 6-тысячный Чуднов в Житомирской области, а последним поселком, превращенным Радой в город, стала в 2017-м Решетиловка на Полтавщине с населением в 9,5 тысячи.
Сейчас же, судя по законопроекту, процесс изменения статуса будет перманентным, так как правительство предполагает создать реестр административно-территориальных единиц и населенных пунктов, где должна указываться численность их населения «на 1 января текущего года». Поскольку население Украины будет в ближайшие годы только сокращаться (это предопределено демографической структурой страны), то изменение статуса будет практически возможно лишь в сторону понижения.
Что же касается поселков, то, очевидно, превращению в села подлежит их большая часть. Например, в Запорожской области из 22 поселков городского типа в 12 численность населения меньше 5 тысяч, в Черниговской из 28 таких посёлков в 21 жителей меньше установленного порога.
А есть ведь еще и поселки сельского типа, но их количество найти не удалось — справочники дают лишь общее число сельских населенных пунктов. Законопроект же предполагает, что с его принятием все поселки будут относиться к сельским населенным пунктам. Следовательно, в результате реформы в Украине сразу на несколько миллионов вырастет число юридически сельского населения, доля которого в населении Украины неуклонно сокращалась в последние века. Но думаю, это логично — деиндустриализация независимой Украины должна была привести и к ее деурбанизации.
Понижение населенных пунктов в статусе — это в основном моральный удар по их жителям. Куда более серьезное значение будет иметь пересмотр административно-территориальных единиц. Так проект предполагает существование четырех видов таких единиц: региональные (области и АРК), субрегиональные (районы), базовые (громады) и вспомогательные (районы в городах).
В результате понятия "город", "село", "поселок" утратят почти весь правовой смысл, ибо административными единицами, то есть территориями, чьи жители вправе выбирать органы местного самоуправления, будут только «громады, которые создаются на основе населенных пунктов (городов, поселков, сел)», и в зависимости от статуса своих административных центров будут соответственно делиться на городские, поселковые и сельские. То есть городской громадой может быть и просто город, и город с несколькими присоединенными к данной громаде селами или поселками, чьи жители будут выбирать не отдельные сельсоветы и поссоветы, а общий горсовет.
Создавать громады будет правительство в порядке, который само установит. При этом оно получает право определять минимальную численность населения громады.
На мой взгляд, эта норма не согласуется с Конституцией — ее статья 140 (ч.1) гласит: «Местное самоуправление является правом территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины». То есть, согласно Основному закону, равно как и закону «О местном самоуправлении», громады могут объединяться только добровольно и лишь на уровне сел. Впрочем, в рамках нынешней децентрализации объединение затрагивает и города. Например, недавно созданная Путивльская городская громада на Сумщине — это Путивль плюс десяток окружающих его сельсоветов. Никто не опротестовывает конституционность создания таких громад, но формально оно происходит добровольно. Сейчас с добровольностью собираются покончить.
Район же, согласно проекту, это совокупность громад с общим населением не менее 150 тысяч жителей. Впрочем, в горной местности и на территориях, где плотность населения ниже средней по области, планку можно опустить до 100 тысяч, если территория такого малочисленного района всё равно будет больше территории среднестатистического района данной области.
Теперь посмотрим, что это значит на практике. Возьмем Винницкую область, которая находится в середине списка регионов Украины по плотности населения. В ней 1 миллион 623 тысячи жителей и 27 районов. На первый взгляд по нынешним нормам там должно остаться 10-11 районов. Но на практике — максимум 9. Ведь из общего количества жителей области 372 тысячи приходится на Винницу, а еще 78 тысячи на Винницкий район, куда областной центр сейчас не входит. Однако понятие город областного подчинения законопроектом не предусмотрено. Следовательно, Винницкий район будет объединен с городом. Населения же на оставшейся территории области хватит лишь на максимум 8 районов, и то если будет позволено создать один район с населением меньше 150 тысяч жителей.
Таким образом, в большинстве областей число районов после принятия должно сократиться втрое или даже больше. С перспективой дальнейшего сокращения на основе ежегодно обновляемого реестра. А в 2005 году, когда вице-премьером в кабмине Тимошенко Романом Безсмертным задумывалась первая административно-территориальная реформа, предполагалось, что в районе должно быть не менее 70 тысяч жителей. И именно идея сокращения числа районов, за которой граждане увидели сокращение числа учреждений здравоохранения и других центров социальных, услуг привело к серьезному недовольству. Так, Безсмертный подвергся обструкции местных жителей, даже когда пытался презентовать свой проект в родном Макаровском районе Киевщины.
Вторично об административной реформе заговорили при Януковиче весной 2013. Идея продвигалась менее энергично, чем при Ющенко, но, думаю, недовольство ею местных элит внесло свой вклад в копилку победы Евромайдана. При этом у предшественников Зеленского дело не продвигалось далее общественного обсуждения, даже соответствующие законопроекты в Раду не вносились. Сейчас власть ничего не хочет обсуждать и сразу вносит проект, который, кстати, и без изменения конституции решает многие из задач, связанных с децентрализацией в понимании Зеленского.
Но и прошлая реакция на местах на административную реформу и нынешняя на предложения президента по децентрализации (включая недовольство Запада) говорит о том, что новая инициатива власти встретит серьезное сопротивление.
Да, для принятия простого закона нужно 226 голосов, а не 300, как для конституционных поправок, но последствия его вступления в силу окажутся для «слуг народа» тяжелыми. Так, переходные положения законопроекта предполагают, что нынешние созывы местных советов сохраняют полномочия до избрания советов, созданных в результате изменения административно-территориального устройства. При этом правительство должно в течение года после принятия закона подать на утверждение Верховной Рады законопроекты о новом районном делении областей.
Центризбирком же должен «обеспечить формирование избирательных округов и проведения местных выборов на основе территорий громад, образованных Кабинетом Министров Украины». Но в какие сроки Кабмин должен определиться, из каких громад состоит Украина, в проекте вообще не указывается.
По логике, такие положения означают, что в случае принятия закона на нынешней сессии местные выборы будут перенесены с нынешнего октября на будущий год, причем скорей всего на лето-осень. Но поскольку реформа должна быть непопулярной на местах, эти выборы легко превратятся в референдум по отношению к «Слуге народа», при этом против партии власти дополнительно сыграет то, что за срок, на который выборы будут оттянуты, ее рейтинг просядет и по причинам, не связанным с админреформой.
