Признание Россией документов ДНР и ЛНР стало самым резонансным событием донбасского конфликта за последние месяцы. На Украине и на Западе указ №74 Владимира Путина прогнозировано осудили.
«С точки зрения международного права это уже является элементом признания этих незаконных формирований и, де-факто, отказа от Минского процесса, поскольку эти действия являются несовместимыми с имплементацией Минских договоренностей», — так Петр Порошенко 21 февраля на встрече с еврокомиссаром Христосом Стилианидесом оценил признание документов ДНР и ЛНР.
Понятно, что иного нельзя было от него ожидать, но украинские СМИ часто цитируют и оценку этого события генеральным секретарем ОБСЕ Ламберто Заньером. А он пять недель назад в интервью радио «Свобода» говорил, что этот шаг России усложнит выполнение Минских договоренностей и что решение признавать эти документы, «конечно фактически означает… и признание тех, кто издает эти документы».
Правда, замечу, что в цитате Заньера отсутствуют слова о международном праве. Может, это случайно. Но международная практика показывает, что действия России не являются чем-то исключительным. Так, известно, что существует, например, Турецкая республика Северного Кипра. Она признана лишь Турцией, но ее паспорта признают еще шесть государств: Австралия, Великобритания, Пакистан, США, Танзания и Франция.
Куда менее известно, что уже четверть века существует еще одно самопровозглашенное государство — Сомалиленд. Это территория на севере Сомали, бывшая некогда британской колонией в то время, когда большая часть этой африканской страны была колонией итальянской. Сейчас паспорта республики Сомалиленд признают девять государств. Это члены ЕС Бельгия, Великобритания и Франция (последние два государства также постоянные члены Совбеза ООН), член «большой двадцатки» — ЮАР, ведущая нефтяная держава — ОАЭ, а также Джибути, Кения, Эфиопия и Южный Судан.
Между тем, Сомалиленд не признан ни одной страной мира. То есть по своему статусу он и Турецкая республика Северного Кипра ближе к ДНР и ЛНР, а не к таким частично признанным государствам, как Западная Сахара, Косово, Палестина, Тайвань. А западносахарский паспорт признают около полусотни государств, тайваньский же — более 130 (хотя дипотношения с Тайванем сейчас имеет лишь 21 страна).
С другой стороны, Еврокомиссия с 2011 года регулярно публикует «не исчерпывающий список вымышленных и камуфляжных паспортов», по которым нельзя выдавать виз. Последний из них появился 17 марта этого года. На его 7 страницах нет упоминаний о документах ДНР и ЛНР, а также Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья и Нагорного Карабаха. Вероятно, потому что эти республики выпускали только внутренние паспорта, тогда как английское pаssport обычно подразумевает международные документы.
В списке Еврокомиссии три категории документов.
Первая — это «вымышленные паспорта». Такими считаются документы, выпущенные группами населения, общественными организациями и частными лицами. Это самая обширная категория. В нее входят паспорта упомянутого Сомалиленда и, например, Общества сознания Кришны.
Вторая — «камуфляжные паспорта», под каковыми понимаются документы ныне не существующих государств, например, СССР и Южного Вьетнама.
Третья — паспорта «территорий, не имеющих международного признания». Таковых в списке лишь три — Западная Сахара, временное правительство Сербии в Косово и Турецкая республика Северного Кипра. Относительно последней дополнительно указано, что она «незаконна» в соответствии в резолюциями Совбеза ООН №541/83 и 550/84, принятыми сразу после провозглашения этого государства.
В случае с ТРСК строгое выполнение решения Еврокомиссии не имело бы практических последствий. Ведь все желающие жители этой республики могут получить турецкие загранпаспорта. И в отличие от ситуации с крымчанами местожительство обладателей этих документов не становится препятствием для их въезда в зарубежные страны. То есть, юридическое не признание ТРСК сочетается с фактическим признанием паспортной интеграции Северного Кипра с Турцией. Впрочем, Великобритания и Франция в случаях с Северным Кипром и Сомалилендом решение Еврокомиссии вовсе игнорируют.
Конечно, прецеденты признания паспортов непризнанных государств даже великими державами не создают нормы международного права. Поэтому правоту действий России показывают не эти прецеденты, а коллективное мнение Совета Европы в лице Венецианской комиссии относительно документов, выпущенных властями Абхазии и Южной Осетии. Оно было ясно сформулировано в принятом еще в марте 2009-го заключении о законе Грузии «Об оккупированных территориях».
Этим законом Грузия в частности объявила, что любой акт, изданный властями этих территорий, «является недействительным и не влекущим правовых последствий». На деле же грузинская реальность несколько отличалась и от норм этого закона и от ситуации в Донбассе. Так абхазские и юго-осетинские свидетельства о рождении и смерти все-таки могли быть легализованы по специальной процедуре. И вот как оценивались эти нормы и практика их применения в пункте 43 заключения Венецианской комиссии.
«В целом любое государство имеет право признавать или не признавать официальные акты, изданные другими государствами или фактическими властями (например, в признании этих актов может быть отказано по мотивам сохранения общественного порядка). Обычное международное право не обязывает признавать такие акты. Однако это право заканчивается там, где нарушаются основные права человека. Если, например, Грузия откажется признавать базовые документы, касающиеся персонального статуса, такие, как свидетельства о рождении и смерти, это нарушит статью 8 Европейской конвенции прав человека (о праве на неприкосновенность частной жизни — прим. авт.). Поэтому заслуживало бы одобрения принятие особых норм относительно дипломов о среднем и высшем образовании. Согласно сообщению грузинских властей, свидетельства о рождении и смерти признаются ими по упрощенной процедуре».
В выводах же, где шла речь о вопросах, которые следует решить в приоритетном порядке, говорилось: «Признание по упрощенной процедуре сертификатов и других документов, выданных властями оккупированных территорий, должно гарантироваться четким положением грузинского законодательства».
Венецианская комиссия анализировала грузинский закон, поэтому ее предложения адресованы Тбилиси. Но из текста документа логически вытекает, что такие же критерии отношения к абхазским и юго-осетинским документам распространяются и на любое другое государство, в том числе и на Россию. Также ясно видно, что аналогичные критерии надо применять и в других сходных ситуациях. Ведь понятно, что статус, скажем, дончанина, родившегося в 2015 году, или луганчанина, окончившего в тот же году школу, не должен фундаментально отличаться от статуса жителя Сухуми, родившегося после распада СССР — все имеют базовое право на документы, удостоверяющие их личность и образование.
Поэтому формулировка указа Владимира Путина — «в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного гуманитарного права» — это не фигура речи, а практическое следование приоритету прав человека в том же их понимании, которое семью годами раньше высказала в сходной ситуации Венецианская комиссия. При этом объективно формулировки указа максимально мягкие. Ведь в нем говорится о документах «граждан Украины и лиц без гражданства», то есть подчеркивается, что признание этих документов не является признанием ДНР и ЛНР, которые вообще в указе не названы прямо.
К тому же, в решении российского президента подчеркивается временный характер документа. Введенные в указе нормы действуют «на период до политического урегулирования ситуации в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины на основании минских соглашений».
Но чем дальше это выполнение будет затягиваться, тем больше в Донбассе станет людей без каких-либо украинских документов. Поэтому очевидно, что у Украины будет лишь два варианта действий: либо создать железный занавес для этих людей на линии соприкосновения, либо признавать документы, выданные ДНР и ЛНР по прагматическим соображениям. Об этом говорит опыт многолетних конфликтов. Например, известно, что Китай (КНР) не признает Тайвань (точнее, Китайскую республику, как называет себя это государство). Но тайваньские граждане въезжают туда по специальным разрешениям, которые выдают им власти КНР. А эти разрешения выдаются на основании тайваньских идентификационных карт (то есть внутренних паспортов). То есть, де-факто Китай также признает тайваньские паспорта, за исключением международных.
Если же брать кипрскую проблему, то жители ТРСК не могут въезжать через демаркационную линию на территорию признанной и входящей в ЕС Республики Кипр по турецким загранпаспортам. Однако они беспрепятственно пересекают КПП по выпущенным в непризнанной республике идентификационным картам.
Может, поэтому киприот Стилианидес на встрече с Порошенко не затронул (по крайне мере публично) тему признания паспортов ДНР и ЛНР, так возмутившего его визави. А мог бы и рассказать об опыте своей родины, а заодно и о том, какую роль сыграл Евросоюз в легализации документов ТРСК на Кипре. Ведь в 2003 году, накануне вступления в ЕС, Кипр под давлением Брюсселя облегчил въезда иностранцев с неподконтрольных ему территорий острова. В частности, супруги турецких киприотов получили право въезжать на Кипр без визы, даже если со страной их гражданства существует визовый режим. То есть благодаря ЕС, Кипр признал выданные непризнанной республикой свидетельства о браке в качестве паспортов, дающих право на безвизовый въезд.
