В этом разделе декларировалось: «Мой первый законопроект «О народовластии». В нем мы вместе закрепим механизм, по которому только народ Украины будет формировать основные задачи для власти посредством референдумов и других форм прямой демократии. В современной Украине это должно происходить с максимальным использованием новейших технологий».
Из предложенного документа, однако, не следует, что «только народ будет формировать основные задачи для власти». Это требовало бы обязательного вынесения на референдум всех важнейших решений. В законе идет речь о том, что по народной инициативе возможен референдум по вопросам общегосударственного значения и об отмене закона или отдельных его положений. Да, есть еще референдумы об утверждении поправок к разделам І, ІІІ и XIII Конституции и об изменении территории Украины в соответствии с международным договором. Но последние два типа референдума предусмотрены самой Конституцией, поэтому в данной статье речь не о них, а исключительно о референдуме по народной инициативе, которые хочет узаконить Зеленский.
О сборе подписей
Сейчас сложилась парадоксальная ситуация. Возможность референдумов предусмотрена Конституцией. Но закона, регулирующего их проведение, нет. Такой закон был принят еще в 1991 в УССР и по нему в 2000-м и проходил единственный референдум формально по народной инициативе. Затем вместо него на ту же тему принимался закон при президентстве Януковича в 2012-м, ни разу не сработавший, но отмененный Конституционным судом в 2018.
В проекте Зеленского самое интересное то, что его принятие может не заполнить правовой вакуум, а если и заполнит, то все равно на практике не создаст нормальные возможности для народной инициативы, даже кое в чем ограничив ее в сравнении с ранее действовавшими законами.
Первая проблема — очевидная неконституционность текста в части сбора подписей. Так, условия проведения референдумов по народной инициативе изложены в статье 72 Конституции Украины — 3 миллиона подписей за его проведение, при условии, что в 2/3 областей Украины собрано не менее 100 тысяч подписей. В законопроекте же предлагается, чтобы не менее 100 тысяч подписей было собрано в 2/3 административных единиц, перечисленных в статье 133 Конституции Украины.
Таким образом, эта часть закона легко будет признана КС неконституционной, а значит, правовой вакуум останется, пока в закон не будут внесены исправления. Внешне, конечно, формулировка закона Зеленского лучше, чем Конституции, так как не дискриминирует три упомянутые в ней административные единицы — Киев, Автономную республику Крым и Севастополь (правда, в случае двух последних, неподконтрольных Украине, дискриминация носит сугубо теоретический характер). Однако, чтобы устранить дискриминацию, надо изменить Конституцию, а раздел «ІІІ Выборы. Референдум» относится к тем, чье изменение окончательно подтверждается референдумом. Стало быть, без закона о референдуме, соответствующего нынешней редакции Конституции, такие изменения нереальны.
Вторая проблема — это осложнение сбора подписей из-за увеличения числа регионов, в которых требуется собрать больше 100 тысяч. Так, из конституционной нормы следует, что не менее 100 тысяч подписей должно быть собрано в 16 из 24 областей, из которых Киев сейчас контролирует 22 полностью и 2 частично. А из законопроекта следует, что такое число надо собирать уже в 18 из 27 регионов, из которых Киев контролирует 23 полностью и 2 частично. То есть Зеленский предполагает как арифметическое увеличение приоритетных для сбора подписей регионов, так и увеличение доли приоритетных регионов в общем числе, до 72% вместо 66,7% по Конституции. Ясно, что эти обстоятельства усложняют сбор подписей. К тому же численность населения с 1996 уменьшилась: было 52 млн, сейчас максимум 39 миллионов (если учитывать только контролируемые Киевом территории). Да и такого обилия трудовых мигрантов тогда не было.
Насколько реально собрать 3 миллиона подписей? До сих пор есть два прецедента. Первый в 2000 году, когда речь шла об изменениях Конституции Украины, фактически инициированных самим Кучмой. В итоге референдум состоялся, изменения были поддержаны, но так и не внесены, ибо второе чтение конституционных поправок совпало с пиком кассетного скандала. Второй прецедент менее известен. В 2006 году по инициативе Виктора Медведчука был организован сбор подписей за проведение референдума о членстве Украины в НАТО и Едином экономическом пространстве с Белоруссией, Казахстаном и Россией. В результате удалось собрать более 4,6 млн подписей, признанных Центризбиркомом, но соответствующего указа главы государства о назначении референдума так и не последовало. Все эти подписи собирались по нормам закона «О всеукраинском и местном референдумах», принятом еще до независимости Украины в 1991 году. Они предполагали иные условия сбора подписей.
И третья проблема, которую создает закон — это осложнение работы инициаторов референдума. Тогда можно было создавать сколько угодно инициативных групп для сбора подписей по одному вопросу, сейчас подписи должна собирать одна инициативная группа — состоящая исключительно из участников собрания которые инициируют проведение референдума.
Правда, Зеленский создает еще два варианта добавления своей подписи в индивидуальном порядке, лично явившись в представительство Центризбиркома в своем округе и в электронном виде. Как будут работать последние варианты, сказать трудно, но пока представляется, что предлагаемый в проекте порядок скорей осложнит сбор подписей.
И еще шесть проблем
Надо учесть два обстоятельства, играющих противоположную роль. Первое — на Украине существовала традиция зачета явно подозрительных подписей, что имело место на президентских выборах 1999 и 2004 г. ЦИК, отводивший отдельных кандидатов на выборах по причине погрешностей в подписных листах, неизменно не мог отстоять правоту в Верховном суде. Так было даже в том случае, когда кандидат Николай Рогожинский добавил в папки с подписями листы чистой бумаги, а затем заявил, что в Центризбиркоме около 300 тысяч подписей в его поддержку просто украли. Думается, эти скандалы сыграли немалую роль в том, что на выборах всех уровней подписи были вытеснены избирательным залогом.
Вторая традиция — отказ ЦИК в регистрации инициативных групп референдума на основе придирок к проведению их собраний. Так, например, при Кучме и Ющенко были зарублены различные инициативы Юлии Тимошенко. Такая же практика имела место и в 2013-2014 году, когда действовал принятый при Януковиче закон о референдуме, признанный затем КС неконституционным.
Согласно нынешнему законопроекту, в КС можно обжаловать и конституционность вопроса, вынесенного на референдум, и сам указ президента о провозглашении референдума по народной инициативе. На время этого рассмотрения процесс проведения референдума приостанавливается. Так создается четвертая проблема — оттягивание референдума на неопределенный срок посредством Конституционного суда.
Проект Зеленского предлагает дополнить закон о КС нормой, по которой дело о конституционности вопроса, поставленного на референдум, не может превышать 30 дней (со дня открытия конституционного производства). Аналогичный срок уже сейчас установлен законом для заключений по конституционным поправкам и для всех дел, которые Сенат или Большая Палата суда сочтут неотложными. Но для обжалования в КС самого указа президента о провозглашении референдума такого ограничения нет, значит, если это дело не сочтут неотложным, его можно по закону рассматривать до полугода.
Но это по закону. А закон о люстрации, как известно, рассматривается в КС вообще с 2015 года. То есть реальная проблема не в сроках, а в том, что судьи Конституционного суда не несут никакой ответственности за затягивание рассмотрения ими дел. Как не несет никакой ответственности и президент, если не объявит о проведении референдума (а подобный прецедент необъявления уже создан Ющенко).
Пятая проблема — увеличение законом возможностей признания референдума не состоявшимся. В предыдущих законах требовалось участие свыше половины избирателей, внесенных в списки. В нынешнем — свыше половины избирателей, числящихся в реестре, то есть с жителями Крыма и неподконтрольного Донбасса. В феврале прошлого года сообщалось, что в реестр внесены 35 541 743 избирателя. Но в списках перед первым туром президентских выборов их было 30 047 302, ибо на неподконтрольных территориях выборы не проводились.
Таким образом, действительность референдума при явке 50% включенных в реестр на практике означает требование явки более 59% избирателей, прописанных на подконтрольной Украине территории. А на всех четырех парламентских выборах, прошедших начиная с 2007 года, такой порог неизменно не достигался. На президентских выборах было иначе (кроме 2014 года). Но на референдумах, в отличие от выборов, где нет порога явки, возможна следующая тактика. Часть противников решения, которое собираются провести путем плебисцита, понимая, что все равно не будут в большинстве, не приходят голосовать и благодаря такому «усушиванию» явки делают референдум недействительным.
Для примера возьмем такую гипотетическую ситуацию. В голосовании изначально намерено участвовать 65% избирателей, прописанных на подконтрольной территории (большая явка, как показывает опыт президентских выборов на Украине, малореальна). При этом предложение, вынесенное на референдум, согласно соцопросам поддерживает 45% от общего числа электората подконтрольных территорий (или около 70% от намеренных проголосовать), а 20% электората (или чуть больше 30% намеренных проголосовать) это предложение не поддерживает. Таким образом, если в неподдерживающей части в последний момент откажется голосовать немного меньше трети, явка будет уже меньше 59% реального электората, а значит, меньше 50% от внесенных в реестр. В итоге предложение, вынесенное на референдум, получит примерно столько же голосов, сколько Зеленский во втором туре, но не будет принято.
Такую технологию можно использовать и если будет установлен порог явки в 50% от включенных в списки. Однако, если такой порог повышен, шансы ее успешного применения гораздо больше.
Ну и шестая проблема порождена не самим текстом закона, а заинтересованностью Запада в том, чтобы референдумы не повредили его интересам. Самая напрашивающаяся на референдум тема — это отмена закона о продаже земли. При должной явке исход референдума предопределен. Доводить дело до голосования, надеясь на недостаточную явку, рискованно для Запада и всех сторонников торговли землей. Гарантированный вариант — не допустить референдум таким же путем, как это широко использовалось при прошлой власти, отказом в регистрации инициативной группе по формальным признакам. Раз-другой так завалят, а потом сам народ поймет бессмысленность игры в референдумы, и народная инициатива появится только тогда, когда этого захотят те, кто устраивал на Украине Майданы.
Может, Зеленский как раз на это тоже рассчитывает? Точнее понять планы «Слуг народа» поможет тот вид, который документ примет ко второму чтению. Если они под видом борьбы за крымчан сохранят неконституционные условия сбора подписей и завышенный порог явки, значит, на самом деле «народовластие посредством референдума» было нужно Зеленскому лишь как предвыборная фишка.
