Мысль взять интервью у политолога, автора телеграм-канала «Политджойстик» Марата Баширова появилась у нас после того, как он, комментируя итоги последнего съезда «Единой России», сказал следующее: «События на съезде Единой России — это первый этап в реформе внутренней политики России. Следом — реальная федерализация. В первую очередь — финансовая. (…) Губернаторам вернут роль операторов проектов взамен распределителей бюджетов».
Учитывая, что Россия предлагает федерализацию соседним странам как способ решения проблемы территориальной целостности и то, что известный российский политолог ставит вопрос о реальной федерализации России, — момент весьма своеобразный. Кроме того, уже в ходе интервью актуализировались некоторые другие проблемы, сходные в двух странах — России и Украине. Например — об особенностях работы партий в новых условиях.
Марат Баширов начал интервью с общих моментов, касающихся съезда ЕР:
— Сейчас к руководству «Единой Россией» пришли новые люди, и у них несколько иные взгляды на то, как должна выглядеть партия власти, как она должна работать в оставшиеся годы до выборов в Государственную Думу (будут в 2021 году). Времени у них осталось не так много. Сейчас многое зависит от новых коммуникаций. Все они связаны, в большей мере, с социальными сетями и новыми способами доставки информации. Влияние телевидения начинает потихоньку падать. Там и контент «желтеет», и нет площадок для обсуждения актуальных вопросов, и там очень сильное модерирование. Сейчас идёт поиск того, как работать партиям, в том числе — «Единой России», в социальных сетях. И на это были нацелены многие решения, принятые на съезде «Единой России».
У региональных организаций будет больше свободы и денег. Понятно, что ни один проект не будет реализован, если у вас нет этих ресурсов — человеческих, финансовых и расширенного коридора по самостоятельным действиям.
Ещё этот съезд был важен тем, что там обсуждали, с чем партия должна идти на местные выборы. Те проблемы, которые возникли в сентябре этого года, касались в основном выборов губернаторов. И мы увидели, что протестные голоса пошли не тем движениям, которые традиционно считаются оппозиционными, а системным партиям. Это было достаточно неожиданно, поскольку давно обсуждался пересмотр политического поля. Получается, что все имеющиеся игроки разыграли между собой все сюжеты. Соответственно, возник вопрос: это тренд или это случайность? И разрешить этот вопрос можно будет только через трансформацию «Единой России». А видно это будет областных дум и городских советов — это показательно относительно того, что может случиться на выборах в Госдуму
- И всё же давайте вернёмся к тому, что вы говорили о совершенствовании федерации, о финансовых вопросах и функциях губернаторов…
— Это не решение, принятое на съезде. Это то, что сейчас должно обсуждаться. Реализация майского указа президента России требует большей погружённости региональных властей. Там есть несколько моментов, касающихся реализации нацпроектов. Майский указ президента — это, фактически набор нацпроектов, связанных с социальной и экономической сферами. Все это должно реализовываться на местах.
На мой взгляд, реализация нацпроектов невозможна без более глубокой погружённости региональных и местных властей в эти нацпроекты. На сегодняшний день межбюджетные отношения выглядят так, что большинство налоговых поступлений концентрируются в Москве и потом по определённым критериям распределяются по регионам. При этом федеральные власти определяют и точки приложения денег, и форматы реализации этих проектов. Но страна настолько большая и настолько разная, что функционал региональных властей должен быть пересмотрен с точки зрения их участия в реализации нацпроектов. И они из распределителей денег должны всё-таки превратиться в операторов этих проектов у себя на территории. И, второе, возможно, требуется пересмотр межбюджетных отношений — больше налогов и сборов оставлять на территории. Это и есть та самая федерализация, которую нужно обсуждать.
В том есть и опасности. Опасность состоит в том, что региональные власти разучились быть такими операторами.
- А что вы вкладываете в понятие «оператор»?
— Национальные проекты должны реализовываться через проектные офисы. Тот субъект, который в этом офисе работает, — он и называется оператором.
До сих пор нацпроекты, впервые прозвучавшие в 2005 году, реализовывались через федеральные целевые программы государственными органами управления.
Сейчас должны создаваться проектные офисы, которые должны работать не как государственные органы управления, а как бизнес. То есть, у вас есть некий бюджет и цель при реализации этого проекта. Соответственно, государственные органы управления создают законодательную «обвязку». То, что сейчас создается Игорем Шуваловым во Внешэкономбанке, — это новый институт развития, который будет отвечать за контроль над использованием средств, направляемых на реализацию нацпроектов. Это единый сквозной федеральный оператор по деньгам. В него будут закачиваться деньги, и он будет отвечать за то, как будут расходоваться средства. До сих пор эту функцию выполняло казначейство.
- Вы сказали, что губернаторы должны стать операторами…
— Операторами — да. А на сегодня они являются людьми, которые отвечают за то, чтобы проводились тендеры, конкурсы. Распорядители денег отвечают за то, чтобы эти тендеры были проведены. Но они не отвечают за реализацию проектов. Вечная претензия — федеральное правительство говорит, что выделило деньги, а на местах их не потратили. А регионы часто не могут в рамках нынешнего законодательства эффективно реализовать то, что им поручено.
Например — строительство дорог. Им выделили деньги, и они [регионы] должны провести конкурсы, тендеры. Часто выигрывает тот, кто выставляет минимальную цену. Но при этом региональная власть часто знает, что дороги построены не будут, что выигрывает компания, которая физически не может построить, а отвечать будут, в конечном итоге, они.
- А как ваша схема должна выглядеть?
— Региональные власти должны получить право реализовывать некоторые функции через хозспособ. Вы сами что-то делаете через структуры, подконтрольные вам. Не поручаете кому-то, а строите сами.
Сейчас вы отдали кому-то этот контракт и больше за него не отвечаете. Вы следите только за тем, как двигаются деньги.
- Но в случае с хозспособом тоже ведь возникают коррупционные риски?
— Коррупционные риски возникают не от того, по какому федеральному закону вы действуете. Коррупционная составляющая может существовать в любой системе. Это не тот критерий, который надо ставить во главу угла. Возможно, даже будет и легче контролировать этот вопрос.
- Но это всё только обсуждается?
— Это должно обсуждаться, потому что это неизбежно. Какой-то шаг в направлении углубления федерализации — неизбежен. Выборы в Приморье показали, что когда вы посылаете эмиссара из федерального центра в регион, он имеет очень ограниченные возможности в части взаимодействия с региональными элитами. А так вы ему развязываете руки, у него появляются возможности в части взаимодействия с региональными элитами. В любом регионе местные элиты всегда сильнее, чем федеральные. Хотя бы в силу того, что они многочисленны. Если бы у нас было маленькое унитарное государство — тогда было бы проще выстроить вертикаль власти.
- Но ведь есть разные регионы — есть доноры и реципиенты. Разве последние не пострадают, если большую часть денег оставить на местах?
— И да, и нет. Всем губернаторам ставят задачу повышения инвестиционной привлекательности. Если у вас регион-донор, то вам эту инвестиционную привлекательность легко повышать. Предприниматели и так к вам тянутся. Если у вас регион-реципиент, вам будет очень тяжело улучшать инвест-климат, не имея для этого каких-то рычагов. А эти рычаги — это преференции, которые вы можете дать предпринимателям, которые приходят к вам, чтобы работать. На сегодняшний день перечень полномочий у губернаторов крайне ограничен. Вы не можете давать налоговые преференции. Вы можете только организовывать их через технопарки и зоны опережающего развития, но вы всё это вначале должны доказать федеральному правительству и потом заложить это в запланированные им программы. Сами вы такое решение принять не можете, а создание инвестклимата с вас требуют. Требования — есть, а возможностей — нет.
Комментарий портала Украина.ру
Из представленного интервью легко понять, что Россия, по большому счёту, сталкивается с теми же самыми проблемами, что и Украина, реализующая политику децентрализации.
Различие заключается в том, что на Украине основной упор сделан на органы местного самоуправления, которые изначально имеют большие возможности. Но принципы управления те же самые — через систему тендеров и конкурсов (кстати, неоднократно приходилось слышать, что тендерная система на Украине более продуманна и давала меньшие коррупционные риски, чем в России, даже до введения системы «Прозорро»).
Точно так же актуальной является проблема перераспределения средств между бюджетами разных уровней. Однако на Украине этот момент отягощен политическими соображениями — проблемой сепаратизма (во многом надуманной). Характерно, что в беседе с Башировым эта тема вообще не возникла.
Любопытна и реакция эксперта на вопрос о коррупции — на Украине эти вопросы считаются очень значимыми и предпочтительнее вообще ничего не делать, чем делать что-то, что может вызвать вопросы относительно коррупции (на практике, понятно, делают и воруют).
Ключевой, пожалуй, момент заключается в том, что Россия в плане совершенствования системы управления Украину отнюдь не опережает.
Если же говорить о политико-культурных проблемах, то в рамках федерации они решаются точно так же, как и в рамках унитарного государства, — федеральный центр в конечном итоге навязывает свою повестку дня. Причём в России это определяется явным и значительным преимуществом русской культуры. На Украине же региональная партия, формирующая центральную власть, будет навязывать своих героев.
