Участники внеочередного заседания Совета Европейского союза по внутренним делам 20 мая приняли решение о внесении изменений в механизм приостановки безвизового режима с третьими странами в связи с возможным введением упрощенного порядка въезда на территорию Европейского союза для граждан Турции, Украины, Грузии и жителей Косово.

«Мы должны иметь дополнительное влияние на ситуацию. Визовая либерализация рассчитана на краткосрочные туристические поездки, но если она будет использована для других целей, может быть применен механизм приостановки», — заявил статс-секретарь министерства безопасности и юстиции Нидерландов Клаас Дейкофф.

Виз нет, но границы вернулись

Суть рассматриваемой поправки заключается в том, что Европейский союз может в одностороннем порядке в кратчайшие сроки отменить безвизовый режим, уже действующий для третьих стран. Причиной для возврата к прежнему порядку пересечения границы для граждан Турции, Украины, Грузии и жителей Косово может стать усугубление проблемы нелегально миграции в Европу.

Сейчас Европейский союз переживает самый массовый наплыв беженцев со времен Второй мировой войны. По данным европейского Агентства по безопасности внешних границ Frontex, в 2015 году в Евросоюз прибыли 1,8 млн беженцев. Их путь в ЕС лежит в основном через Афганистан и Ирак и далее — через Грецию, Италию и Балканы внутрь Европы. Поскольку ряд стран-членов ЕС не могут надежно контролировать свои границы, Евросоюз выступил за введение пограничного контроля на своих внутренних рубежах, который сохранится до ноября этого года. Что автоматически поставило вопрос о действенности Шенгенского соглашения. 

Стоит отметить, что из-за миграционного кризиса Бельгия выступает категорически против отмены визового режима между Европейским союзом и Турцией, Украиной, Грузией, а также Косово. 22 мая с аналогичным заявлением на заседании Совета глав МВД стран Евросоюза выступил министр внутренних дел Франции Бернар Казнев, подчеркнув, что любые действия Европейского союза по либерализации визового режима могут быть предприняты только тогда, когда будут продуманы и режимы его экстренной остановки. Он также заверил, что вопрос об изменении порядка въезда для граждан третьих стран не будет рассматриваться в течение ближайших месяцев.

Согласно процедуре, после внесения Еврокомиссией предложения о введении безвизового режима эту инициативу большинством голосов должны одобрить депутаты Европарламента, а затем и члены Совета ЕС квалифицированным большинством, то есть идею должны поддержать как минимум 55% государств-членов (Великобритания, Ирландия и Дания не голосуют по этому вопросу, потому что не подчиняются общим решениям в сфере миграционной политики ЕС, что зафиксировано во время подписания Договора о ЕС), которые представляют не менее 65% населения государств-членов Евросоюза.

«Европа долго искала механизм, как, с одной стороны, добиться уступок от третьих стран, а с другой, чтобы задним числом можно было отменить безвизовый режим» — заявил в интервью изданию «Украина.Ру» директор Центра евразийских исследований Владимир Корнилов. — Украина и Турция не смогут быстро отменить те поправки в национальные законодательства, которые они приняли по требованию Евросоюза для либерализации порядка въезда своих граждан. Получается, Украина, внеся те изменения, на которых настаивал Брюссель, привела свою законодательную базу в тот вид, который выгоден Евросоюзу. Но ничего не получит взамен».

Напомним, в конце 2015 года Еврокомиссия положительно оценила выполнение Украиной комплекса требований, который включал, в частности, борьбу с организованной преступностью, коррупцией и торговлей людьми, отмыванием денег и незаконным оборотом наркотиков, а также обеспечение защиты персональных данных граждан.

Официальная информация о критериях и механизме отмены безвизового режима не опубликована. В свою очередь, Корнилов допускает, что подобные решения могут приниматься на уровне отдельно взятой страны Европейского союза в случае, если будут зафиксированы угрозы террористических атак или негативные для этого государства темпы миграции.

Европа больше их не хочет

Меры по возврату к визовому режиму после его отмены рассматриваются в одном пакете для четырех регионов. Но путь каждого из них к получению доступа к принципу открытых границ складывался по-разному.

Так, правительство Турции воспользовалось ситуацией с массовым наплывом в Евросоюз мигрантов из стран Северной Африки и Ближнего Востока и начало требовать от Брюсселя €20 млрд за усиления контроля за потоком мигрантов на своих границах, хотя ЕС изначально предлагал всего €3 млрд. Сошлись все же на последней цифре — в марте Анкара и Брюссель подписали соглашение, которое предусматривает, что все нелегалы, прибывшие в Грецию через турецкую территорию незаконным путем, будут возвращены в Турцию. В свою очередь, из Турции в Евросоюз будут уже на легальной основе перемещены прошедшие проверку сирийские беженцы.

Анкара решила за счет этого сотрудничества добиться от Брюсселя активизации процесса по отмене виз для своих граждан. Стоит отметить, что переговоры о либерализации порядка въезда велся параллельно и независимо от контекста мигрантов. Однако стремление стран Евросоюза обезопасить себя от еще большего наплыва мигрантов заставляют закрывать свои внутренние границы, не говоря уже об отмене виз для граждан третьих стран. На непростую ситуацию наложился внутриполитический кризис в Турции, завершившийся отставкой премьер-министра Ахмета Давутоглу, которого называют архитектором безвизового режима для Турции.

Диалог по отмене визового режима для граждан Грузии начался летом 2012 года, когда страну возглавлял Михаил Саакашвили — ныне действующий губернатор Одесской области. В декабре 2015 года Еврокомиссия заявила, что Тбилиси принял более 60 поправок к законодательству, девять национальных стратегий и ратифицировал семь международных конвенций, согласно требованиям Брюсселя, которые касаются вопросов о демократизации, верховенстве закона, защите прав человека, экономической стабильности. К тому моменту пост президента Грузии уже занимал Георгий Маргвелашвили. Еврокомиссары констатировали, что осуществленные Грузией процедуры плана визовой либерализации соответствуют европейским и международным стандартам.

Ситуация с Косово требует отдельного внимания, потому что его независимость не признают пять государств Евросоюза (Испания, Кипр, Греция, Словакия и Румыния), однако этот факт не помешал приступить к запуску процесса по введению безвизового режима для жителей этого региона. В июне 2012 года Евросоюз предоставил Косово дорожную карту, которая включала 95 условий, в том числе по борьбе с коррупцией и обеспечению соблюдения прав человека. Евросоюз использует отмену виз для стран Балканского полуострова как инструмент для интеграции региона, а Косово остается последним «пятном» на карте Балкан, жителям которого нужны визы для краткосрочных поездок в страны Шенгена.

А будет ли что отменять?

Интеграция Украины в Евросоюз была заявлена как одно из ключевых направлений работы Виктора Ющенко на посту президента страны. В рамках сближения Киева и Брюсселя в 2008 году запущен диалог по либерализации визового режима для украинцев. Год спустя страна присоединилась к проекту «Восточное партнерство», направленного на развитие интеграционных связей ЕС с шестью постсоветскими республиками. Однако позже новый глава государства Виктор Янукович решил отложить подписание соглашения об ассоциации с Европейским союзом, недовольство украинцев переросло в акции протеста и свержение легитимного правительства.

Действующие власти активно продвигают тезис о евроинтеграции Украины. В декабре прошлого года Еврокомиссия приняла отчет о выполнении Киевом необходимых требований для отмены виз. В интервью изданию «Украина.ру» бывший директор информационного департамента МИД Украины Олег Волошин выразил уверенность, что политическое решение об отмене визового режима для его сограждан будет принято. По его мнению, с учетом всех процедур, предусмотренных регламентом Евросоюза, упрощенный порядок въезда на территорию Европейского союза для украинцев может вступить в силу с 1 января 2017 года.

«В настоящее время проблема связана с техническими задержками вынесения официального решения, поскольку еще необходимо провести голосование в Европарламенте и Совете ЕС, поэтому как будет работать безвизовый режим, мы увидим только тогда, когда он заработает. Есть опыт Молдавии, для которой уже отменены визы. У граждан этой страны, сугубо в рамках визового кодекса ЕС, на границах требуют предъявить бронь гостиницы и обратный билет. Это вызывает недопонимание и разочарование. Вопрос в том, насколько использование безвизового режима для граждан Украины на практике будет сложным: если останется необходимость возить с собой практически тот же пакет документов, который нужно подавали в консульство, то ценность безвизового режима будет значительно меньше», — заявил эксперт.

Безвизовый режим теряет ценность

Механизм отмены безвизового режима можно сравнить с протекционистскими мерами, применяемыми в международной торговле, а именно тарифными и нетарифными ограничениями. В первом случае устанавливаются различные импортные и экспортные таможенные пошлины, тем самым создавая более благоприятные условия для местных производителей, которые вывозят свою продукцию в другие страны. Во втором — государство может ввести временные количественные ограничения экспорта или импорта отдельных товаров, защитные, антидемпинговые и компенсационные меры и прочие инструменты для защиты собственного рынка.

Один из ярких примеров — регламент REACH, согласно которому предприятия-производители должны доказать, что производимые ими вещества, смеси и изделия, которые ввозятся на территорию ЕС в объеме большем 1 тонны безопасны для их последующего изготовления и использования. За невинной формулировкой стоит громоздкая процедура исследований, сертификаций и всевозможных подтверждений, которая обходит производителям в круглую сумму. Именно несоответствие REACH зачастую становится главным препятствием для экспорта товаров на рынки ЕС, особенно для небольших производителей.

С безвизовым режимом то же самое. Для Турции, Украины, Грузии и Косово он может быть принят с таким количество оговорок и поправок, что сама по себе его ценность для граждан этих стран снизится до предела. Надо отдавать себе отчет в том, что окончательное решение, впускать или не впускать гражданина третьей страны даже при наличии визы, остается за сотрудниками таможенной службы государств Европейского союза. К тому же, по оценке Олега Волошина, реально безвизовый режим интересует порядка 10% граждан Украины, которые вообще могут себе позволить поездки в ЕС. Согласно статистике, около 40% населения Украины никогда не выезжало за пределы региона проживания.

Правительствам Украины, Турции, Грузии и Косово становится все сложнее продать его своим гражданам как важное достижение в сфере внешней политики.