Демократия — лучший политический режим для всего мира, и ее нужно распространить на как можно большее число стран. Это один из принципов внешней политики США, декларируемых на сайте Госдепартамента. Сегодня приносить народовластие на гусеницах танков и на штыках уже и не модно, и дорого — доставлять его до места назначения планируется с помощью «мягкой силы», через некоммерческие организации. Причем делать это можно по всему миру сразу: и в Афганистане, организуя лекции для женщин, и в России, встречаясь с оппозицией. «Лента.ру» разбиралась, как США организуют этот процесс..
Тегеран. Август 1953 года. Шах Мохаммед Реза Пехлеви недавно объявил о смещении популярного в народе премьер-министра Мохаммеда Мосаддыка, и в иранской столице уже несколько дней идут многолюдные демонстрации его сторонников. «Долой предателей! Смерть шаху!», — скандируют толпы на площадях. Воспользоваться хаосом решают и коммунисты: «красные» банды валят статуи шаха и королевы, бьют витрины и бесчинствуют на городских улицах.
Ранним утром 19 августа американская журналистка Стелла Маргольд возвращается домой из посольства США. Внезапно она видит, как у одного из базаров собираются вооруженные люди. «У каждого в правой руке дубинка, в левой — камень. Верховодили сторонники шаха. Вскоре к пятистам демонстрантам присоединились полицейские и солдаты: общее число участников достигло трех тысяч», — вспоминала она.
Вскоре эта ватага сожжет редакции двух левых журналов и примется грабить магазины. Некоторые из бандитов, однако, при поддержке танков и солдат устремятся к дому Мосаддыка. До его пленения останется несколько часов.
Тогда Маргольд еще не знала, что многие «зачинатели бунта» и со стороны коммунистов, и со стороны преданных слуг шаха получили деньги от американских спецслужб. «Военный переворот, свергнувший Мосаддыка и его "Национальный фронт" был осуществлен под руководством ЦРУ в рамках осуществления внешней политики США. Он был разработан и утвержден на высочайших уровнях власти», — сухо говорилось в американских документах, рассекреченных в 2013 году. В Вашингтоне хотели, чтобы власть в Тегеране не захватили коммунисты и чтобы американские и британские компании сохранили в своей собственности местные нефтяные месторождения.
Простые иранцы понимали, что дело нечисто. Беспардонное вмешательство Вашингтона во внутреннюю политику вызвало настоящую народную ненависть — радикальный антиамериканизм стал отличительной чертой местной оппозиции. Когда шаха свергли и в 1979 году к власти пришел аятолла Хомейни, США получили в лице Ирана решительного и крайне непримиримого соперника.
Полным и очень унизительным провалом для Соединенных Штатов закончилась и другая эпопея с участием ЦРУ. 17 апреля 1960 года на Кубу через залив Свиней вторглась «Бригада 2506», сформированная американскими спецслужбами из кубинских беглецов от режима Фиделя Кастро. Их целью было свергнуть коммунистическое правительство.
Президент Джон Кеннеди решил умыть руки, как только о роли американцев в этих событиях стало известно всему миру и советский лидер Никита Хрущев пригрозил ему ядерным возмездием. В итоге вторжение провалилось — 118 захватчиков были убиты, 1202 сдались кубинцам. Пленников допрашивали и судили публично, на глазах у всего мира. Многих казнили. История с «заливом Свиней» не только серьезно испортила отношения между двумя странами, но и нанесла ощутимый урон репутации США.
Вашингтон не оставил идею использовать ЦРУ как внешнеполитический инструмент, однако со временем пришло понимание: порой тратить деньги лучше не на винтовки и бомбы, а на лекции и гранты.
Давайте помягче
«…Судьба свободы в нашей стране все больше зависит от ее успеха в других государствах. Распространение свободы по земному шару — лучший шанс для установления мира во всем мире. Политика США такова: поддерживать развитие демократических движений и институтов в каждой нации, с конечной целью покончить с тиранией во всем мире», — произнес новоизбранный президент Джордж Буш-младший во время своей второй инаугурации в 2005 году.
Благородная миссия по дарованию темным народам света демократии возложена на десятки американских организаций, государственных и частных. Условно их можно разделить на два типа: те, что «работают на земле», и те, что раздают гранты. Самая известная из тех, что грантами не ограничиваются, — основанное в 1961 году государственное Агентство США по международному развитию, известное по английской аббревиатуре USAID.
Список его задач широк: USAID помогает небогатым странам справляться с последствиями стихийных бедствий, бороться с бедностью, изменением климата, а также продвигает взаимные интересы и занимается социально-экономическим развитием. Есть среди задач агентства и продвижение демократии: оно распределяет более 80 процентов всех средств, предоставляемых на эту цель Вашингтоном. А средства эти немалые, хотя в последнее время суммы и становятся скромнее: если в 2015-м из бюджета выделялось три миллиарда долларов, то в проекте на 2018-й предусмотрено всего 92 миллиона.
Когда USAID решает «зайти» в страну, оно вступает в переговоры с ее властями. Между двумя правительствами заключается соглашение о статусе работников: к ним, как правило, относятся как к дипломатам. Когда согласие достигнуто, на территории страны открывается представительство агентства. В нем работают как эксперты из США, сменяемые через несколько лет, так и местные специалисты, которых всегда большинство. Они анализируют состояние экономики и социальную ситуацию в стране, консультируются с властями и местными НПО и решают, где американская помощь пригодится больше всего. Чем ситуация в стране хуже, тем представительство больше.
Такой формат работы подходит для стран, уже стоящих на пути демократизации, но в условно «несвободных» государствах он оказывается чудовищно неэффективным. Например, с 1991 года USAID вложила 55 миллионов долларов в развитие демократии в Азербайджане. Очевидно, без особого успеха.
Комичный пример: в 2010 году в стране прошли выборы, которые посольство США в Баку признало «не соответствующими международным стандартам». Дипломаты отчитывались: и вбросы бюллетеней были, и освещение в СМИ было совсем необъективным. Однако выборы завершились, и уникумы из USAID решили: самое время вложить деньги. Агентство заплатило за создание парламентского сайта, а потом выделило средства на то, чтобы новоизбранные депутаты «укрепили чувство единства». Этого оказалось мало: два года спустя был объявлен тендер на полтора миллиона долларов, которые должны были пойти на «воплощение демократического видения президента».
Показателен и пример Кубы, которую так и не удалось усмирить «жесткой» силой. Выбрали «мягкую»: например, в 2004-м на свержение авторитарного правительства США выделили 20 миллионов долларов. Распределение доверили многострадальной USAID. Она без особого разбора раздала гранты кубино-американским группам, возникшим как грибы после дождя, когда стало известно о многомиллионных перспективах.
Все зря: режим Кастро не пошатнулся. Зато кому-то деньги пришлись очень кстати: одна из профинансированных организаций, например, накупила на деньги налогоплательщиков две игровые приставки, горный велосипед, кожаные куртки, кашемировые свитеры, крабовое мясо и шоколад Godiva. Как эти приобретения должны были помочь победе демократии на Кубе, объяснить она не смогла.
В неприятные ситуации попадали и сами сотрудники фонда. Они, например, под видом туристов завозили в страну оборудование для связи, и их ловили на границе. Шуму наделала и история ZunZuneo: USAID пыталась создать свой аналог Twitter, чтобы рассылать кубинцам сообщения без ведома властей и спровоцировать «кубинскую весну». Денег потратили много, результата не добились никакого. В USAID потом вынуждены были оправдываться, почему агентство по развитию занималось деятельностью, больше напоминающей шпионскую. Один из немногих удачных примеров работы USAID на Острове свободы — поставка еды, витаминов и гигиенических средств для семей политических заключенных.
Как указывает Мелинда Хэринг, научный сотрудник Исследовательского института внешней политики (Foreign Policy Research Institute), причина такой вопиющей неэффективности — в инертности и шкурных интересах чиновников. Чем лучше экономическая и политическая ситуация в стране, тем меньше у USAID работы — если ничего не делать, на денежных потоках можно сидеть практически вечно. Хэринг рекомендует свернуть программы USAID в условно «несвободных» странах и продвигать демократию по-другому — через гранты.
Были у агентства и истории успеха. Например, после чудовищного землетрясения 2010 года на Гаити силами USAID для 200 тысяч человек были построены новые дома, а 350 тысяч получили временную работу. В Афганистане при поддержке агентства было восстановлено более двух тысяч километров дорог, построено 16 тысяч школ, и создано 358 тысяч рабочих мест. Подробные отчеты по каждой стране доступны на сайте организации.
Капитаны грантов
Создание представительств — дело хлопотное и дорогое, к тому же бюрократия на местах костенеет и становится неповоротливой. Чтобы преодолеть эти недостатки, используется вторая модель продвижения демократии — грантовая. Самая известная организация такого типа — Национальный фонд поддержки демократии (NED). Он был создан в 1983 году по решению администрации Рональда Рейгана. NED управляется независимым собранием директоров, где заседают представители двух основных американских политических партий. Львиную часть его бюджета формируют поступления из казны, однако жертвуют в NED и благотворительные фонды.
Вашингтон использует NED, чтобы финансировать четыре некоммерческие организации: Международный республиканский институт (IRI), Национальный демократический институт по международным вопросам (NDI), Центр солидарности (Solidarity Center) и Международный центр частных предприятий (CIPE). Те, в свою очередь, работают по своим профилям: первые две организации помогают строить демократию, Solidarity Center занимается помощью профсоюзам, а CIPE — предпринимателям.
Гранты NED гораздо меньше — как правило, меньше 100 тысяч долларов. Заявки на них формируют представители стран-получателей, они же надзирают за целевым расходованием средств и отчитываются перед руководством фонда. NED, например, обучил представителей нескольких польских НПО организации профсоюзов, созданию СМИ, организации выборов и другим «навыкам для создания демократии», которые те передали коллегам из России, Украины, Белоруссии, стран Балтии и Средней Азии. Американский сенатор Джон Маккейн приезжал на Украину во время волнений 2013 года не только как законодатель, но и как глава «продвигающего демократию» IRI.
Несмотря на государственное финансирование, NED в отличие от USAID считается «негосударственной организацией», поскольку власти страны не имеют права вмешиваться в его деятельность.
В США существуют и полностью частные фонды, например Фонд Сороса (официальное название Фонды «Открытое общество»). Он функционирует через систему представительств, как и USAID. Фонд Макартуров распределяет гранты, а GenNext Foundation, например, работает по модели «венчурной филантропии» — поддерживает проекты в важных для организации сферах деньгами и консалтинговыми услугами.
Демократия в снегах
После развала Советского Союза американские НКО устремились в Россию: стране, как они считали, требовалась помощь в демократизации. Когда в Москве была создана Конституционная комиссия I Съезда народных депутатов РСФСР для разработки основного закона, для нее на деньги из Вашингтона были переведены на русский язык конституции западных стран.
Некоторые участники комиссии поехали на зарубежные стажировки, для ключевых авторов нового основного закона России были проведены семинары. Устраивались лекции о разделении властей, о пользе федерализации. Чиновники из Москвы изучали парламентские системы западных государств, способы проведения выборов, организации СМИ, партийного строительства.
Американцы выделяли деньги на поддержку профсоюзов, правозащитных, экологических и женских организаций, на средства массовой информации, в том числе региональные, на перевод книг. Например, на деньги НКО в России были организованы горячие линии для пострадавших от насилия женщин, а Фонд Сороса профинансировал организацию 33 интернет-центров.
USAID рапортует: агентство помогало бороться с эпидемией туберкулеза и ВИЧ, способствовало защите прав человека, реформе земельного законодательства и судебной системы, поддерживало развитие малого бизнеса.
По мере укрепления российской государственности, однако, власти все менее охотно принимали помощь иностранных некоммерческих организаций: например, открытое в 1993 году представительство USAID было закрыто в 2012-м. NED, финансировавший российские некоммерческие организации еще в 1990-е, внесен в список нежелательных организаций в 2015-м, там же оказались IRI, NDI, Фонд Макартуров и Фонд Сороса.
Несмотря на запреты и неодобрительное отношение со стороны российских властей, представители американских НКО продолжают общаться с российскими коллегами. Недавно, например, шуму наделал эпизод встречи политика Владимира Милова с главой GenNext Майклом Дэвидсоном. Милов поужинал с ним и его соратниками в одном из московских ресторанов, а потом уехал, пояснив журналистам, что за столом обсуждались «актуальные вопросы мировой повестки».
Не исключено, что беседа действительно была посвящена президентству Дональда Трампа или ситуации на Корейском полуострове, однако российские власти смогли разглядеть в ней чуть ли не подготовку к очередному «заливу Свиней». Тем более что представители НКО встречались, по данным российских СМИ, и с другими оппозиционерами. А те — вопреки заявляемой приверженности открытости и прозрачности — не спешили делиться подробностями и рассказывать, как именно американские опыт и гранты смогут помочь России.
Москва всерьез озабочена двойственным характером деятельности НКО: с одной стороны они действительно могут поддержать социально-экономическое развитие страны, а с другой — попытаться воплотить проекты типа скандального кубинского ZunZuneo. Президент России Владимир Путин пояснял: американские НКО агрессивно вмешивались в российскую политику, в частности в президентские выборы 2000 и 2012 годов.
«Неправительственные организации, да, могут заниматься всем, чем угодно, причем любого национального происхождения, хотя неправительственные организации часто финансируются через ряд "прокладок" и структур — то ли из Госдепа, то ли из других квазигосударственных источников на всем постсоветском пространстве, в Восточной Европе и во многих других странах. И в Африке то же самое происходит, и в Латинской Америке», — заявлял он.
Впрочем, в последние годы денег на помощь (в том числе «демократизирующую») иностранным государствам выделяется все меньше — и президент Дональд Трамп планирует поддержать эту тенденцию. Первый предложенный им бюджет — пока не утвержденный законодателями — в предисловии содержит следующие слова: «[Этот документ] предусматривает масштабное сокращение помощи зарубежным странам. Пора поставить на первое место безопасность и благополучие американцев, а весь мир попросить постараться и заплатить свою справедливую долю самостоятельно».
Константин Дворецкий
